一、林地的概念、特性及分級分類

　　1.林地的概念

　　土地按現實經濟用途和可能經濟用途分爲農用土地、非農業生産用地、城鄉居民點用地、水域(水面)和特殊用地五類。林地屬於農用土地，它是指生長喬木、灌木、竹類等主要用於林業的土地。

　　根據《中華人民共和國森林法實施條例》第二條的規定：“林地，包括鬱閉度零點二以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火燒迹地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地。”對照森林資源調查各類土地面積一覽表，在無林地一欄中除了采伐迹地、火燒迹地外，還有宜林荒山荒地、沙荒地，在《中華人民共和國森林法》中所述國家規劃的宜林地就包括這部分地類。

　　根據1996年12月16日國家國有資産管理局和林業部聯合發佈的《森林資源資産評估技術規範(試行)》第三十五條的規定：“林地是指國家法律確認的用於林業用途的土地，包括有林地、疏林地、未成林造林地、灌木林地、采伐迹地、火燒迹地、苗圃地和國家規劃的宜林地。”

　　2. 林地的特性

　　林地是自然本身的産物，又經常受到人類活動的影響和作用。林地的形成過程和其物質組成使它具有區别於其他生産資料的特性。對林地特性的認識，有利於利用和改造林地。

　　（1）林地面積的有限性。林地是不可再生資源，其資源在一個地區、一個國家乃至整個地球總是有限的，在不合理利用的情况下，林地面積還會産生退化，甚至達到無法利用的地步，使可利用林地面積减少。此外，隨着人口的增長，工業的發達，城市的擴大及人類對環境質量要求的提高，林地有限性日益突出。因此，人類必須充分合理地利用林地，嚴格控制林地逆轉，實行分類經營，不斷提高集約化經營和生産水平，使有限的林地生産出更多的物質財富，以滿足人類社會的需求。

　　（2）林地位置的固定性。林地和所有的土地一樣，它的位置是固定在地球的某一地理坐標上，該位置的温度、濕度、光照、降雨等均有一定的狀態，搆成了林地的自然地理位置，影響林地的生産潜力。因此，林地的合理利用和經營也具有鮮明的地域特點，必須根據當地的自然生態環境、土地特徵和社會經濟與技術條件，因地制宜，確定合理的林地利用結構。

　　（3）林地具有永續利用性。大部分生産資料在使用過程中都會逐漸折舊、磨損、報廢，而林地在長期利用之後，由於森林的作用，枯枝落葉的腐爛，使林地長久保持一定的肥力。如果我們能做到采伐量小於生長量，使林木永續生長，林地將能永續利用。

　　（4）差异性。林地的差异性極大，除了其本身内在的生産力差异外，它還存在着地利等級即生産運輸成本上的差异。林地的這些差异，要比其它農地大得多。林地的差异，給使用林地評價帶來許多困難。

　　（5）林地具有一定的生産力。林地能够生産人類所需的林木和林副産品，就是因爲林地在森林生長過程中，能滿足並調節林木對光、熱、水、氣和養分等生活因子的需要，使林木通過光合作用，將無機物中的二氧化碳製造成碳水化合物。同時把光能轉化爲化學能儲存起來。林地生産力的高低，取决於林地本身的特性和人類生産技術水平兩方面。提高人類的生産經營水平，能更有效地利用光熱條件，調節養分和水分，從而提高林地的生産潜力。合理的生産經營利用林地，可大幅度地提高林地的生産力。但是，若林地只用不養，林地生産力將會不斷衰竭。因此，必須遵循自然和經濟規律，利用和保護相結合，用地和養地相結合，充分發揮林地生産力，並使其永續利用。

　　（6）林地的自然與經濟的統一性。林地是自然和經濟的統一體，它是人類創造財富的基地。在人類活動的作用下，林地的各種自然成分已不能保持自己的原始面貌。森林生態系統在人爲控制下，爲了提供人類所需的林木和林副産品，不斷地按與自然演替相反方向改造。人類通過對氣候、土壤、地表形態的影響，大規模地改變自然環境，控制生物體及其數量，以便獲得盡可能高的生産量。林地越來越受人類經濟活動的影響，自然與經濟因素有機融爲一體。因此，對林地的研究，既要考慮它的自然特徵、區位因素，還要考慮它的經濟利用特徵與條件，研究林地的綜合特徵。

　　3. 林地分級分類

　　根據《中華人民共和國土地管理法》第四條規定：土地分爲農用地、建設用地和未利用地。農用地包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。

　　二、使用林地可行性調查評價及其特點

　　（一）使用林地可行性調查與評價

　　1998年全國人大通過了《森林法》的修正案，我國依法治林步伐明顯加快，初步形成了以森林法爲主體，相關法律、法規、規章、規範性文件爲配套的較爲完整的林地管理法律法規管理制度。進入21世紀以來，我國依法治林進入了全面發展階段，這一階段緊緊圍遶以生態建設爲主的林業發展戰略，全面加强了林業法制建設。刑法修正案（二）的公佈實施，明確規定了對違反林地管理制度行爲的法律責任，林地管理走上法制化的軌道，開創了林地管理工作的新局面。爲嚴格執行《佔用徵用林地審核審批管理規範》，防止發生違法使用林地的情况，嚴格控制佔用徵用林地，切實保護好森林資源，促進林業的可持續發展，構建和諧社會和節約型社會。這就要對建設項目使用林地進行可行性調查與評價。

　　所謂使用林地可行性調查與評價，就是在建設項目被批準的條件下，佔用徵用使用林地由專業機構和技術人員，依據國家有關規定，根據特定的目的、條件和範圍，遵循適用原則，依照法定程序、選擇適當的調查方法，進行使用林地調查，運用科學方法進行使用林地可行性分析，規範編制使用林地可行性報告，並由主管部門組織專業機構和人員現場查驗，上報審核審批的行爲。使用林地可行性調查與評價的實質是一種對建設項目使用林地可行性的判斷。它是調查評價者根據項目建設批準文件和工程項目可行性研究報告或初步設計文件，在實地調查的基礎上，對該項目使用林地作出可行性評價。

　　使用林地可行性報告的編制是整個使用林地可行性調查與評價的重要組成部分，它是以擬佔用徵用林地條件和範圍爲對象，進行可行性的分析評價。

　　使用林地可行性調查與評價是一項政策性、技術性、綜合性很强的工作，從業者不僅要掌握國家對林地管理的有關政策法規，而且還要掌握森林資源調查和評估的理論和技術，其知識結構既涉及林學、道路交通、水電、採礦、通訊等工程建設的專業知識，還涉及經濟學、法學、管理學等方面的知識，要求多學科的協同工作。

　　使用林地可行性調查與評價與一般建設項目可行性研究一樣，是爲政府宏觀决策提供依據的社會經濟活動。使用林地可行性調查與評價是在符合佔用林地條件和範圍，爲控制林地逆轉，防止發生違法使用林地，維護生態安全，滿足人民群衆對生態環境需求的前提下，經國家、省級以下地方政府批準的建設項目佔用徵用林地的可行性調查與評價，與其他一般建設項目可行性研究報告供上級有關部門作爲立項審批文件有很大的不同，這就是使用林地可行性調查與評價的特殊性。加之，由於使用林地可行性調查與評價是爲特定目的服務的，同樣的調查與評價因建設項目不同，所采用的調查評價標準和方法就可以不同，林地保護措施不同，評價的結果也就不同。在某種意義上説，使用林地可行性調查與評價的結論只能是一種判斷性意見，通常建立在外部環境，按技術上的可能、經濟上的合理性而進行充分分析的基礎之上的要求所采用的保護措施，隨各種因素的變化而變化，這就搆成了使用林地可行性調查與評價的特殊性質。

　　（二）使用林地可行性調查與評價的特點

　　使用林地可行性調查與評價與一般的建設項目可行性研究一樣具有以下特點：

　　1. 政策性

　　隨着社會主義法制的逐步建立，林地保護意識普遍增强，征佔用林地審核審批管理逐步走向規範化、制度化的軌道，國家對使用林地可行性調查與評價出臺了一系列政策規定，當前最主要的有《佔用徵用林地審核審批管理辦法》、《佔用徵用林地審核審批管理規範》、《森林植被恢復費征收使用管理暫行辦法》、《使用林地可行性報告編寫規範》等。對建設項目確需佔用徵用林地的條件和範圍、佔用徵用林地的申報材料，佔用徵用林地審核審批的受理，使用林地可行性報告編寫，審核審批的管理及其法律責任都作了明確的規定，這是對使用林地可行性調查與評價工作的政策要求。此外四項費用中林地、林木補償費和安置補助費的三項費用，隨着社會主義市場經濟體制的逐步建立和林業體制改革的不斷深入，費用價格受市場價格的影響，國家規定的標準，往往難以滿足市場經濟的要求，這就離不開國家的補貼和扶持，特别是林地補償費，參照耕地前三年平均年産值的六至十倍補償標準的20％至30％補償，由於受自然條件和當地社會經濟發展水平的影響，同一項目使用林地，不同區域其林地補償標準有很大的不同，而林木在不同區域其價格也不同，在很大程度上也受到國家規定的税費的影響，這就使之更具有政策性。

　　2. 技術性

　　要對使用林地調查評估出一個相對準確的數字，必須經過一系列復雜而細緻的技術工作。對每一項使用林地在調查評價之前，設計人員必須先到現場進行勘察，不僅要查清使用林地的數量，而且要調查其質量，詳細瞭解使用林地的種類，該森林資源的樹種組成、林齡、鬱閉度、樹高、胸徑、蓄積量以及生産成本、生産條件等情况，才能正確計算四項費用，具有嚴格的科學和技術要求，這就不是一個人或一般人能完成的，必須是具有一定水平的各類專業人員才能勝任的。

　　3. 專業性

　　所謂專業性首先要求使用林地可行性調查評價機構的專業性，調查評價機構必須是具有一定條件並經註册登記和資格審查取得林業調查規劃設計資格的調查規劃設計單位；其次還要求參與調查評價的人員應該有一定的使用林地調查評價專業技術素養和豐富的財務會計、統計、審核、審批的實踐經驗。

　　4. 綜合性

　　使用林地調查與評價最後的結果既有定量以貨幣量來體現的，又有定性的社會生態效益評定，因此這一工作是一項十分復雜而細緻的工作，從而要求調查評價人員的知識和經驗必須具有全面性。對一個項目使用林地可行性調查評價我們不僅要瞭解它的自然屬性、使用價值，而且需要瞭解它的社會屬性、價值及其表現在貨幣形態上的補償費用，此外，還要瞭解被使用林地同外界的聯繫，要預測它的日後效能。調查評價中，對林地的諸多因素大部分要用確切的數據進行計算、分析和綜合。因此，調查評價人員應具有相應的知識。一名調查評價人員不可能完全具備與使用林地可行性調查評價工作相適應的全面的技術和知識，但必須要有一個具有多方面知識群體，做到優化組合，相互取長補短，評價人員不僅要具有多方面的知識，還要有較高的智力水平（如觀察能力、思維能力等），豐富的經驗和較强的工作能力。

　　5. 時效性

　　作爲一個佔用徵用林地項目來説林地的各種因素都不可能是静止不變的，一方面物價經常變動，另一方面森林資源本身也在不斷生長。調查評價結果只能説明一個使用林地項目在某一個時點的擬使用林地狀况，隨着時間的推移，必然會發生變化，並産生較大的差距，因此確定了的調查評價結果只能在一定期限内有效，一般一年内有效，其後未取得使用林地同意書，而確需使用林地時，必須重新進行使用林地可行性調查與評價。

　　6. 規範性

　　使用林地調查評價是一項復雜而嚴肅的工作，决不能具有主觀隨意性，爲了確保調查評價結果的真實性，要求調查評價結果的全過程都要按照一定的規範進行，比如調查評價的組織管理、原則、程序、方法以至評價報告書的内容都有具體的要求，必須嚴格按照規定的要求進行。

　　7. 公正性

　　公正性是指使用林地可行性調查評價行爲對於調查評價當事人具有獨立性，它服務於佔用徵用林地業務的需要，而不是服務於相互矛盾的使用林地業務當事人中任何一方的需要。公正性表現在兩方面：（1）使用林地調查評價是按公允法定的準則和規程進行的，具有公允行爲規範和業務規範，爲公正性奠定了技術基礎；（2）調查評價人員應當是與使用林地業務没有直接的經濟利害關係的第三者，這是公正性的組織基礎。

　　8. 權威性

　　調查評價結果將作爲使用林地審核審批的依據，作爲一個使用林地項目來説，經確認的四項費用可作爲申報審批的依據，這就從客觀上要求調查評價具有權威性。調查評價不是任何單位所作的估算都具有法律效力，而只有經省以上林業主管部門授予林業調查規劃設計資格的機構才有效，這也就是調查評價機構的權威性；另外，調查評價的權威性還體現在從業人員的權威性（二個以上工程師或高級工程師）、測算所依據的權威性和計算方法的科學性。

　　9. 責任性

　　使用林地可行性調查評價結論應當是真實可靠的，無論在什麽情况下，都要經得起檢驗和推敲，而且還得承擔法律責任。因而來不得半點馬虎，否則將受到法律制裁。《使用林地可行性報告編寫規範》538相關説明規定：使用林地可行性報告編寫單位須對使用林地可行性報告的準確性、真實性負責。《刑法修正案》第410條規定：國家機關工作人員違反森林管理法規，或者非法審核批準開墾林地、佔用林地並改作他用，情節嚴重的處以三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或集體利益遭受特别重大損失的處於三年以上十年以下有期徒刑。非法批準徵用、佔用其他土地50畝以上，爲情節嚴重；非法批準徵用、佔用其他土地100畝以上的爲致使國家或集體利益遭受特别重大損失的。

　　三、使用林地可行性調查與評價的目的、意義

　　（一）使用林地可行性調查與評價的目的

　　使用林地可行性調查與評價的目的是規範使用林地調查與評價操作程序，依法保護林地資源，合理利用資源，控制林地逆轉爲非林地。

　　（二）使用林地可行性調查與評價的意義

　　使用林地可行性調查與評價是徵用佔用林地審核審批管理的一項重要工作。通過對使用林地可行性調查與評價，對林地保護管理具有特别重要的意義，一是確保林業發展的基礎。二是維護生態安全、滿足人民群衆對生態環境需求的前提。三是保证森林覆蓋率指標的關鍵。

　　四、使用林地可行性調查與評價取得的成效及存在的問題

　　（一）成效

　　1. 林地保護意識普遍增强。

　　2. 使用林地可行性調查與評價和征佔用林地審核審批管理逐步走向規範化、制度化的軌道。

　　3. 部門間配合協調進一步加强。

　　4. 征佔用林地審核率明顯提高，有效控制了林地的逆轉。

　　（二）存在的問題

　　1. 使用林地可行性調查與評價操作不規範、標準不統一，調查與評價質量不高。

　　2. 使用林地可行性調查與評價分級管理不落實，工程項目征佔用林地化整爲零或化大爲小的現象時有發生。

　　3. 有關部門在地類的劃分和認定上不一致。

　　4. 未批先占、邊批邊占、少批多占、不批也占的現象時有發生。

　　5. 執法力度不大，且依法處罰難以執行到位。

　　6. 异地恢復森林植被的措施不够落實。