馬步廣　賈海薇

　　審視改革開放30年的廣東省，一直是經濟發展和制度改革的一綫陣地，GDP連續20年排名全國第一。尤其是“十一五”期間，廣東人均GDP已經提前2年完成“十一五”目標。但是從另一個角度來考察廣東，可以發現：廣東是一個城鄉差别、區域差别非常顯著的省份，三農問題的解决程度與其在全國的經濟地位不甚相稱。全省經濟狀况整體强勁、大城市與南部地區農村繁榮、西北西南地區城鎮農村發展滯後、區域間發展很不平衡；這與全國的狀况何其驚人的相似！廣東省若要維持和强化其經濟社會發展的可持續性，必須深入挖掘本省内部不同區域新農村建設模式的經驗與教訓，在建設社會主義新農村的進程中做出自己相應的成績。

　　 農村社會經濟發展的“模式”，學界一般認爲是“在一定地區，一定歷史條件下，具有特色的發展路子。”［費孝通：《從實求知録》，北京大學出版社1998年版，第201頁。]所以，對新農村建設模式的探討，必須首先建立在對其建設的基礎以及條件的調研之上，離開了本地根基的建設只能是空中樓閣。研究廣東省内部不同地區的新農村建設模式，也需要把握各地建設的差异性。本文以湛江和廣州爲例，分别作爲省内東西北地區和南部地區的代表，對欠發達地區和富裕地區的新農村建設模式做一比較分析。

　　一、湛江經驗與模式結構

　　湛江市地處雷州半島，是一個農業大市，農村人口530多萬，占全市人口的74%，屬經濟欠發達地區。

　　（一）主要成效

　　近年來，湛江以建設社會主義新農村爲目標，以解决農民群衆反映最迫切、最直接、最現實的問題爲切入點，以“四通五改六進村”爲載體，在全市廣泛開展生態文明村和特色文明村的創建活動，逐步構建起自己的新農村建設模式。

　　湛江首創的“四通五改六進村”做法（通路、通電、通郵、通廣播電視；改水、改厠、改路、改竈、改房；黨的政策進村、科技進村、先進文化進村、優良道德進村、法制教育進村、衛生習慣進村），現在已經成爲全國新農村建設的一面旗幟。其基本思路是，以“四通”的方式改善農民群衆生産生活的基本條件；以“五改”的辦法提高農民群衆的生活質量；以“六進村”的手段提高農民群衆的文明程度。目前，湛江市13233個自然村有3000多個村開展了創建生態文明村活動，已建成生態文明村2315個，其中全國文明村一個、全國創建文明鎮先進單位3個、省文明村23個、市文明村430多個、特色文化村208個。

　　（二）主要特色

　　湛江市在開展新農村建設的一個重要特點，就是堅持規劃先行，規劃進村。該市的各級建設主管部門，主動發揮職能作用，嚴格按照國務院《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的規定，把自然村規劃建設管理工作與創建生態文明村相結合，加大對農村村莊規劃編制工作的指導和監督，促進各地開展編制村鎮規劃和農村村莊建設規劃。到目前爲止，全市累計已有2873個村莊編制了村莊規劃。由於各級政府重視村莊規劃編制工作，使湛江市的新農村建設得以健康發展。如徐聞縣在財政比較困難的情况下，撥付40萬元專款補助村莊規劃。目前該縣的1261個自然村，目前已基本全部完成了編制。

　　新農村建設除了改造基礎設施外，也要進行體制創新。新農村建設戰略的推進，要求縣鄉政府必須轉型，走“多邊互動”的變革路徑，促使管理模式由“政府單獨主治”走向“政府——市場——社會”多元合作共治，實現由全能型政府嚮服務型政府的轉變。新農村建設戰略的推進與縣鄉地方政府治理模式的變革相互促進，才能創造出有中國特色、有廣東特色的新路徑。湛江吴川在這方面做出了成功的嘗試。吴川市針對創建工作投入大，而村級經濟又比較薄弱的實際，采取了“政府推動、老闆帶動、集體聯動、群衆齊動”的“四輪驅動”創建模式，解决了地方財政比較困難、創建資金不足的問題。

　　暫時的多方融資只是手段，湛江的新農村建設始終以促進農民增收爲根本目標。因爲只有農民增收，才能逐步形成村集體自我積累、自我發展的良性運行機制。湛江市認真貫徹落實中央和廣東省有關“三農”的一系列方針政策，通過發展生産，增加農民收入，從根本上改善和提高農民生活質量，不僅讓新農村成爲社會進步、安定協調、經濟發展的重要基礎，而且使湛江逐漸成爲適宜生活居住、適宜創業發展的樂土。例如，海安鎮廣安村一直飽受乾旱的灾害，經濟發展緩慢。近幾年來，廣安村通過調整農業結構，减少低效作物的種植面積，推廣種植瓜菜、香蕉等高效作物，大力發展北調蔬菜運輸，組織農民到珠江三角洲等地務工，村民生活逐漸富裕起來。

　　新農村建設量大面廣，建設工作既不能畏縮不前，也不能急於求成、一哄而上，必須堅持“試點引路，抓好試點，以點帶面”的工作原則，才能避免大的失誤。湛江市按照分類指導的思路，在全市不同區域不同層次選定試點村莊，並采取資金、技術等切實措施進行扶持。其目的使幫助試點村莊搞好規劃，完善設施，健全制度，優化環境，取得經驗後在全市加以推廣，争取做到“抓好一個點、帶動一個面、影響一大片”的成效。具體的辦法是，由湛江市建設局在每個鎮選擇2至3個村莊，由鄉鎮書記、鄉鎮長負責蹲點推動。對批準納入試點的村莊由市級財政安排每個試點村莊專項補助3萬元，同時整合每年財政安排的改水改厠、老區和扶貧、生態保護等資金，集中傾斜到試點村莊。通過分類推進，典型帶動，全市各地形成了你追我趕的創建熱潮，社會主義新農村建設始由點到綫，復由綫帶面，呈現族群發展趨勢。

　　在保護生態方面，湛江市將“生態文明村建設”作爲推動社會主義新農村的重要切入點，促進了人和自然的協調發展。湛江廉江市生態資源豐富，擁有近4萬畝紅樹林、2萬畝稔仔林、8000多畝椎仔林、1500多畝野生荔枝林、65萬畝水果以及大面積的鶴地水庫。該市以良好的生態資源爲依託，以發展品牌農業、觀光農業爲載體，把資源優勢轉化爲經濟優勢。河唇楊桃溝、新屋仔花木專業村、城南街深水洞宏達農家樂園、石城謝鞋山野生荔枝林、良桐白鴿村原始森林生態小公園等已發展爲廉江生態旅遊景點。

　　二、廣州經驗與模式結構

　　目前廣州市建成區面積840平方公里，總人口達1050萬人，其中户籍人口730多萬人，農村户籍人口220多萬人。改革開放30年以來，作爲珠江三角洲的區域中心城市之一的廣州一直充當着經濟社會發展的排頭兵角色。

　　（一）主要成效

　　去年廣州地區GDP超過了8200億元，比上年增長12%以上。從2003年以來，廣州經濟總量每年增長一個千億級。與湛江相比，廣州的經濟基礎較好，總體上具備了以城帶鄉、以工哺農的條件。廣州作爲珠江三角洲的經濟發達地區，其農村和作爲經濟欠發達地區的湛江農村在地理環境、經濟水平、群衆素質等方面有着較大的差异，和湛江的新農村建設有着相應的可參照性。

　　自十六届五中全會提出新農村建設的議題以來，廣州市委、市政府按照統籌城鄉發展的要求，采取了一系列支農惠農的重大决策，不斷加大對三農問題的投入，有力地促進了廣州農村經濟社會全面的發展。近年來，全市加大力度改善村民的物質生活條件，促進社會保障工作進展。市本級財政安排大筆涉農資金，大力推進實施十項民心工程，解决城鄉弱勢群體生活問題。近兩年，全市共培訓和轉移農村富餘勞動力就業超過10萬人；全市有2.5萬户、6.8萬名農民納入農村低保救助對象，基本實現了“應保盡保”；新型農村合作醫療參加率目前已達到86％；農村畢業昇學率和教師的學歷達標率接近城區水平，已經有13個鎮成爲省教育强鎮；先後安排4.5億元用於中心鎮交通路網、供電、供水、污水和垃圾處理等重要基礎設施和公共設施建設；實施“青山緑地”和“藍天碧水”工程，搆築“山、水、城、田、海”的生態城市等等；目前，廣州呈現農民收入不斷增長、農民負擔持續减輕等良好勢頭，醫療、教育等問題得到了明顯改善。［張仁壽、譚炳才、王利文：《推進廣州社會主義新農村建設的研究》，《現代鄉鎮》，2006年第1期。]

　　（二）主要特色

　　工業發展帶動型爲廣州農村發展的主要特色。廣州新農村建設突出中心村、中心鎮的集聚力，走工業化、城鎮化的道路。農村地區的發展，最多的既是工業發展帶動型，其次是綜合發展型，再次是商貿流通帶動型，而鮮有旅遊帶動型。從土地處理與利用的形式所反饋的信息來看：土地用於租賃或轉讓的爲31.64％，建築廠房的爲31.64%，村民自己耕種占了24.49%，作其它用途的是12.24%，任其荒廢的爲6.12%。大多數農村都選擇了工業發展爲主，有效地指導在很大程度上促進該地區的經濟發展。值得注意的是，廣州的新農村建設中在生産發展的環節上幾乎都有專門的機構或部門進行指導或監督。其中村委會進行指導的有70.4%，專門的協會進行指導的占13.3%，其他渠道的爲13.3%，無指導的只有8.1%。［祝建民：《廣州近郊特色新農村建設的癥結與對策》，《中國鄉鎮企業會計》，2008年第5期。]

　　與湛江在新農村建設上的資金投入條件不同，目前廣州綜合經濟實力已經邁上新的臺階，實行工業反哺農業、城市支持農村的方針。廣州市目前地税税費已突破600億元，税收收入突破400億元，爲全市提供可支配財力達245.2億元（加中央、省返還基數部分）。另外，廣州農民外出務工收入相對頗豐，這與其優越的地理位置與方便的就業渠道關係密切。即使遇到資金周轉不靈的時候，大多數村民都會選擇向親戚朋友借錢來解决問題，選擇信貸以及其他途徑的相對較少。

　　從廣州的實際情况出發，僅僅着眼於規模較小的小城鎮建設，已不可能解决新的歷史時期廣州的三農問題。只有堅持城鄉統籌發展的方針，認真踐行科學發展觀，在城鄉一體化建設中實施“空間、人口、經濟、社會、生態”一體化發展目標，才能率先消除城鄉二元經濟結構，不斷推進社會主義新農村建設。

　　通過近年來調整行政區域，拓展城市發展空間，實施新的城市發展戰略，優化城市結構布局，推進衛星城的建設等措施，加快了城鄉一體化的建設進程，但廣州市農村與城市的發展很不平衡，農村經濟發展、基礎設施建設、居住條件、教育醫療設施等等與市區有一定的差距，呈現一定的二元經濟結構特徵。在農村地區，中心鎮就是一定區域内的經濟中心，廣州各中心鎮的土地面積占編制鎮總面積之比達56％左右，人口也占農村人口的大部分，因此，中心鎮是實現農村工業化以及農業産業化的重要載體和依託。只有按照現代化城市的標準對中心鎮進行規劃、建設和管理，徹底走出小城鎮建設的舊模式，不斷增强中心鎮的産業和人口集聚效應，才是從根本上推動廣大農民發展農村經濟的重要途徑。

　　以廣州增城市爲例，目前在廣東省68個縣級行政單位中，增城人均GDP和人均財政收入均排在第一位。支撑這兩個第一的支柱就是兩三個中心鎮。合並後的新塘鎮作爲中心鎮，近年來上繳的税收比重一直都超過增城税收總額的一半以上。因此，加快廣州中心鎮建設，不斷提高城市化水平，從表面上看僅是城鎮人口比例的增加，農村人口的减少，但實質上是城鄉社會經濟結構的逐步轉型，是農村工業化以及農村産業集約化程度的提高，是社會生産力發展水平和人民群衆生活水平的提高。中心鎮建設的推進過程又是城市帶動農村、農村支持城市的良性互動過程：一方面是當地農村人口逐步向中心鎮或城區轉移，另一方面是城市的拓展和城市文明以及生活方式等向農村擴散的過程，也有助於鄉風文明的建設。

　　三、兩種模式對於新農村建設的啓示

　　任何一種模式，都是在自身條件基礎上所選擇的行動結構和路徑策略，具有主體獨立性、特殊性和具體性，而不是一種普遍原則。因此，對已有或者他人模式的理解，都不能把它作爲模仿對象，更不能作爲一種普適性的原則來加以生搬硬套。瞭解和學習外部經驗，應該從模式選擇和建構，以及模式結構和結果中，認識模式結構的合理性以及建搆合理模式的經驗，從而做到他山之石，可以攻玉。比如通過對湛江模式和廣州模式的比較分析，可以發現兩者雖然在新農村建設方面情况有所差异，但是在實現目標的路徑選擇上却都有值得借鑒之處，可以分别爲粤東西北欠發達地區和珠江三角洲富裕地區的新農村建設提供相應的參照。

　　（一）因地制宜

　　湛江和廣州，雖然同處廣東省内，然而地理位置、交通條件、自然資源、經濟基礎、歷史傳統等等方面皆大不相類。實踐上，二者的新農村建設模式也各有差异，尤其是湛江，因爲缺乏前期基礎，所以着力在新農村的建設上自主創新，其“四通五改六進村”思路，已經成功地昇級爲全國學習的一面旗幟。在建設新農村進程中不一强調同一模式或統一標準，要從自身實際出發，量力而行，注重實效，避免形象過程，切忌盲目復製。應借鑒經驗，加强實踐，循序漸進。同一時間的不同地區，在策略和切入點上應各有側重。珠江三角洲經濟發達地區應在精神文明、政治文明同經濟增長協調發展方面率先垂範；粤東西北欠發達地區則以發展生産、完善農村公共服務、提高居民收入水平爲戰略重點。

　　（二）規劃先行

　　規劃是龍頭、是基礎，也是政府引導、調控和規範新農村建設的重要手段。統籌城鄉規劃，把規劃管理機制延伸到村，是廣東“十一五”規劃中提出的重要任務之一。它不僅有利於土地資源的利用率達到最佳目標，而且有利於改善城鄉人居環境和經濟可持續發展。

　　湛江市尊重農民意願，規劃去繁就簡，基本做到自然村有規劃圖、有總圖，做到規劃和生産相結合，使新農村建設有序進行。2007年全市完成村莊規劃編制1125條，全市已累計編制農村村莊規劃4000多條，占村莊總數36%。湛江市委市府目標明確，要抓好《城鄉規劃法》的貫徹落實，以規劃促進城鄉協調發展。［汪堅：《逾三成村莊完成編制規劃》，《湛江日報》，2008年4月18日。]建設社會主義新農村涉及面廣，是一項關係全局的戰略任務，是一項龐大復雜的系統工程。只有做好規劃工作，才能定位準確、事半功倍、並最大限度地節省建設資源。所以，須把强化規劃作爲新農村建設的首要前提。要堅持從實際出發，搞好山水田林路村整體規劃，突出區域特色，有步驟、有計劃、有重點地推進新農村建設。抓規劃既要着眼長遠，又要立足當前，還要統籌兼顧。要着力於整體規劃，小規劃爲大規劃讓路，新農村建設服從整個社會主義現代化建設大局。

　　（三）强化政府主導作用

　　新農村建設應該同政府管理體制的改革結合起來進行。廣東省發展改革委員會也在《關於2008年經濟體制改革的意見》中强調“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，並指出要“進一步轉變政府職能”——要“穩步推進政府機構改革，依法界定省、市、縣政府的事權範圍，理順各級政府的職責權限。進一步擴大縣級政府管理權限，擴大鎮級政府綜合改革試點。”廣東新農村建設的成功離不開政府管理機制的變革，尤其是縣鄉政府治理模式的變革。應以“公共服務”的理念定義基層政府職能、在基層政府與農民中確立治理（Governance）理念，將政府、農民、社會組織、市場等方方面面的積極性均調動起來，以合作、和諧、雙贏的方式解决三農問題。

　　在新農村建設中，農民是主體，政府是主導，主體需要主導，但主導不能代替主體，更不能脱離主體。主導要主動地密切地聯繫主體，全心全意爲主體服務。主導既不能越位，又不能缺位，因此要求政府工作模式應能準確定位。

　　（四）發揮農民主體作用

　　要達到“善治”，除了準確定位政府的主導作用，還要强化農民的主體作用。讓農民做主體，其實就是尊重農民群衆的意願，發揮農民群衆的首創精神，維護農民在新農村建設上的决策權。比如湛江市確定了“引導不强求、幫助不包辦”的原則，針對農民急需解决的問題，提出有指導意義的“六個一”：制定一個合理規劃，發展一個特色産品，推進一批改造工程，建設一個公共村場，營造一個乾净環境，種上一片成蔭緑樹。想要更好地發揮農民的主體作用，就必須提高農民的綜合素質，尤其是革除與現代市場經濟發展不相適應的傳統觀念，樹立現代農業發展所需要的新理念和新思維。比如廣州的南沙區，就定好目標到2010年要使南沙50%的村幹部達到大專以上學歷，30％以上的農民達到高中以上學歷。［郭艷華：《廣州南沙區建設社會主義新農村的基本特徵與發展思路》，《現代鄉鎮》，2007年第3期。]只有使農民成爲真正主體，才能形成保证新農村建設可持續進行的内在動力。

　　（五）資源整合

　　社會主義新農村建設是一項系統工程，它涉及中央到基層農業、財政、發展規劃、交通、國土資源、建設、教育、文化、衛生和社保等多個部門，還需要全社會的支持。如果各個部門各自爲政，缺乏協調，就會産生各種摩擦和碰撞，工作出現不必要的損耗，致使效率下降。社會主義新農村建設爲進行資源整合，創新工作機制，協調上下級和各部門的關係提供了一個嶄新的平臺。對於政府部門來講，應該通過整體規劃整合農村建設資金，包括各方面財政支農資金、農業融資等，調整對縣鄉政府一般轉移支付和專項補助的比例。尤其是對於經濟欠發達地區，籍此可以有更多的財力支持農村基礎設施和公共事業的發展，爲新農村建設提供基礎保障。除了政府之外，新農村建設也應該力争全社會的支持。湛江吴川市政府的“四輪驅動”模式，就是花大力氣做好四個方面的工作：一是出臺了關於開展《黨政聯動共建文明村活動的實施意見》，動員全市一萬多名機關和企事業單位幹部職工回鄉參與創建活動，開展市領導和部門掛鈎幫建活動，各機關、企事業單位與創建村結對共建。二是積極動員社會各界力量進行支持。該市根據外出務工經商人員較多的實際，發動務工經商成功人士回家鄉創建文明村，有效地拓展了資金籌集渠道。三是充分發揮鎮黨委以及村委會的龍頭核心作用，引導村集體把村辦企業的集體受益和集體山林、土地、魚塘的出讓金、承包金部分投入文明村建設。四是發揮群衆的主體作用，通過一事一議形式，廣泛發動群衆投資投勞，開展創建活動。2003年以來，湛江市共投入資金25億多元創建生態文明村，其中政府和有關部門、單位支持5億，企業家和社會各界人士捐資近7億元，群衆投資投勞13億多元。

　　（六）生態訴求

　　社會主義新農村建設之所以稱之爲新，就决不能再走以犧牲環境來謀取經濟發展的老路。生態社會是人類社會理想的發展形式，它兼顧了人類生活和自然環境可持續發展的需求。生態農村不僅僅是讓人過得舒適，而且還要讓其他的生物也有生存的空間，並最終實現人與自然的高度交融。作爲經濟欠發達地區，湛江試圖走出一條生態農業産業化之路。湛江市堅持資源開發和環境保護並重，積極探索具有地方特色的生態文明村發展模式，構建了一批特色鮮明的水果專業村、茶葉專業村、外運菜專業村和觀光度假村。這些産業化形式的生態農業，既推動了農村經濟發展，又保護了生態環境。作爲富裕地區的廣州，有另外一條保護生態的和諧發展路徑。例如廣州的南沙地區，未來南沙的發展目標定位在生態優先的前提下，建設成既適宜創業發展又適宜生活居住的現代化濱海新區。按照南沙的總體規劃，在南沙500多平方公里的土地上，有近1/3的地域屬於生態保護控制區。在南沙開放建設“生態優先”的前提下，南沙農業不僅具備農業自身的發展特點，同時還將具備生態性的特點，在功能優化、調節氣候、休閒觀光、景觀建設等方面發揮重要作用。與湛江模式的生態農業産業化不同，廣州模式是一種近乎農業補貼和農村保護的再分配模式。所以各地進行新農村建設，在生態訴求方面，應該緊密結合本地實際情况，選擇一條適合自己的保護生態與和諧發展的路徑。

　　對湛江模式和廣州模式的比較表明，同樣是在廣東省内，在經濟欠發達的東西北地區和富裕的南部地區，新農村的建設的條件不同，在模式結構和路徑選擇上就存在着相應的差异。在推進社會主義新農村建設的實踐過程中，没有可供復製的固定模式，而只能從自身實際出發，通過他人模式來反思和分析自身行動的合理性。經過改革開放30年的積累，廣東省總體上具備了加大力度扶持三農的能力和條件。各界應該把握好目前的政策機遇，全面貫徹落實科學發展觀，統籌城鄉經濟社會發展，按照“生産發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的“20字要求”，全面推進新農村建設的步伐，加快改變農村經濟社會發展滯後的局面。

　　

　　                               （作者分别係華南農業大學講師，副教授）