主題：前言    
         
　　由於“兩岸和平協議”是兩岸未來必須面對的問題，因此以此爲探討主題，有其意義存在。當然，兩岸關係的層面相當廣泛，聚焦“兩岸和平協議”這個議題，政治性似乎相當强烈，但由於這個題目涉及兩岸關係相當多的層面，所以透過不同學者，　　  不同觀點，自不同角度思考兩岸問題，可使莘莘學子獲得兩岸關係多面向的知識。             

　　一、與“兩岸和平協議”有關的諸多面向   
          
　　“兩岸和平協議”其實與兩岸關係的歷史因素有著非常密切的關聯。我們都知道“分裂國家”這個名詞也許大陸方面較不能接受，臺灣內部站在緑營的角度的人士，也不太能接受此一概念。“分裂國家”代表原來是一個國家，但後來分裂了。德國過去沒有統一前以及現今南北韓都是分裂國家，但兩岸之間情況特殊。我們現在所談的問題是簽署和平協議的可能性如何，將來能不能簽？能不能推動？這些問題都相當棘手。   
          
　　二、歷史因素   
         
　　（一）“一個中國”問題     
      　　  
　　兩岸之間有“一個中國”問題。從歷史上看來，由於過去兩德在還沒統一之前，並沒有聽過有所謂“一個德國”的問題，也沒聽過現今的南北韓有“一個韓國”的問題，亦即雙方均無堅持自己是代表德國或韓國唯一合法政府的問題，只有兩岸才有所謂“一個中國”的問題。“一個中國”即雙方爭所謂的正統，堅持只有一個中國，且自己才是代表全中國的唯一合法政府。如今，大陸對此仍十分堅持，不過對於“一個中國”的詮釋，已經有了不同的説法，新的看法要比過去來得有彈性。臺灣在蔣中正時代堅持一個中國，到九○年代逐漸民主化，李登輝上任後到民進黨執政，“一個中國”在臺灣已逐漸褪色。“一個中國”議題關係到兩岸之間爲何要簽署和平協議，因爲政治上的現實是兩岸各有一個政府，而且都有效統治自己所管轄的土地，所以在這個狀況下如果堅持“一個中國”，會産生很大的困擾，這是兩岸之間問題所在，是過去德國及今天韓國所不曾發生的情況。兩岸之間的領土大小差異過大，假如説當初是以長江爲界，南北分治，可能就會與兩韓與兩德一樣出現兩個中國，就不會出現一個中國這個爭議。如今一大一小隔海而治，大陸方面自然反對兩個中國，這就是我們説的歷史因素，被一個中國的思維套住，使得兩岸的問題很難解決。未來如果雙方有所堅持或任何一方有所堅持，就會使得兩岸在很多問題上糾纏不清，使得臺灣內部每到選舉，兩岸就成爲一個很重要的議題。                          
　　  
　　（二）九二共識    
         
　　九二共識是在1992年香港會談，由海基會及海協會相互來往文件中所作出的共識。由於當時並無九二共識這個名稱，所以民進黨始終認爲根本沒有九二共識，但在實質上，是有這個共識的。這個共識從歷史文件觀之，就是雙方均堅持一個中國原則。按照大陸的想法，當海基會及海協會成立後，雙方要談一些實質問題前，必須先把一個中國問題釐清。換言之，大陸堅持兩岸所有的互動都必須在一個中國的基礎下進行。所以要解決這個問題的辦法，就是雙方均接受一個中國。惟臺灣方面雖堅持一個中國原則，但認爲其內涵雙方的解釋有所不同，這是根據1992年8月，臺灣的中華民國政府在香港會談之前，國統會曾經對“一個中國”有一個解釋文，意即一個中國對臺灣而言，是指1912年成立的中華民國，主權及於中國大陸，但治權僅及於臺澎金馬。大陸方面的立場則是只要雙方口頭表述一個中國即可，至於內涵以後再談。但之後由於1995、1996年臺海飛彈危機、1999年“兩國論”及2000年民進黨執政後雙方關係緊張，“一個中國”的內涵始終沒有機會再談。如未來有兩岸和平協議，則所謂一個中國到底是什麼勢必需要面對。

　　九二共識是兩岸1993年新加坡辜汪會談得以進行的一個重要基礎，因爲如果沒有九二年這個實質上的共識存在，就不會有九三年的辜汪會談。  
                        
　　（三）統獨問題       
      
　　過去兩德以及現今南北韓都無統獨問題，他們只有統一問題。但兩岸由於歷史因素，有所謂統獨問題。今天我們談及兩岸和平協議要不要推動，有一個重大的臺灣內部爭議，即統獨問題。臺灣也許有相當多的人對於兩岸和平協議抱持相當高的疑慮，認爲不適合簽署。現今假如是德國和韓國要簽署和平協議，他們的目標應該就是統一，這是具有一致性的，簽署協議的目的是要如何去完成統一。但臺灣內部由於統獨問題，顯然目標不同於兩韓及兩德，有人會因爲擔心這個協議的目的是不是終極統一而表達反對之意。是故2012總統選舉前，馬英九總統因提出和平協議議題，聲望受到了影響，隨後趕緊提出是在有前提之下才去推動，方才消除誤解，這正顯示臺灣統獨問題的復雜性。
             
　　三、結束敵對狀態      
     
　　簽署和平協議的目標是想要結束兩岸間的敵對狀態，但到底兩岸之間是什麼關係？是國共內戰的狀況嗎？大陸方面强調內戰仍未結束，臺灣方面很多人則認爲國共內戰狀態時過境遷，早不存在，是故兩岸之間簽署和平協議來結束敵對狀態，究竟是什麼樣的敵對狀態，仍有很多討論空間。 
                         
　　（一）國共內戰的思維  
           
　　當年中國內戰，中國共産黨的觀念是黨國合一，國民黨亦復如此，所以兩岸紛爭政黨化的結果就變成國共內戰，甚至是個人化的毛蔣之爭。若用現在的眼光來看，國民黨無法唯一代表臺灣，故用兩黨內戰來思考是有問題的。比較合理的思考是在中國土地上分裂爲北京與臺北兩個政府，彼此呈現爲兩支武力與兩股政治勢力對峙的狀態。                          

    （二）兩個政府的思維 
            
　　延續上述思維，就是一個國家中有兩個政治實體，在臺北有一個政府，在北京有一個政府。假如我們把它假設成是兩個政府，即一個國家分裂成兩個地區且各自擁有一個政府，這個問題大概會單純一點，就是將來這兩個分裂出來的政府間的問題要如何解決，並進一步思考怎樣結束此種狀態。
                          
　　（三）根本不是內戰，國民黨是外來政權的思維 
            
　　講到國共內戰，支持民進黨的人士不會贊成，認爲國共內戰早就結束了，臺灣都已經民主化了，國民黨早已不是唯一代表臺灣的力量，甚至認爲根本沒有所謂的內戰，是外來政權國民黨佔領了臺灣，這是另一種思維。             
    我們可以從胡錦濤的談話中得知，他認爲兩岸目前的狀態是國共內戰的一種延續，這在臺灣有不同看法，因此簽署兩岸和平協議到底如何訂定？是爲國共間的歷史問題尋求解決？還是爲中國分裂成兩個政府問題尋求解決？抑或根本就不認爲是內戰。             

　　就國共內戰而言，似乎結束敵對狀態就是利用協議，結束國共間的恩怨情仇。但如認爲它是兩個政府間的關係，就可以從國際法或國際經驗的角度來看和平協議，即如何以締結協議方式處理分裂國家中兩個政府間的對峙問題。如果從臺灣獨立的角度來看，當然又是另一種國對國的思維了。  
           
　　四、軍事互信機制       
      
　　最近報章報道臺灣軍事將領到大陸訪問，引發不少爭議。其實軍事互信機制有很多面向，其中一個面向就是由兩岸退休將領參與一些學術研討及座談會。兩岸軍事互信機制建構的方式有很多種。兩岸退休軍事將領之間的接觸，事實上牽涉到蠻復雜的問題，包括美國擔心軍事機密是否因而走漏，這是美國高度關注的議題，其中也包括了是否繼續軍售臺灣的問題，顯然美中臺三角關係影響著兩岸軍事互信機制的推動。因此，有關兩岸互信機制，是否要放入兩岸和平協議當中，是高度敏感性的議題。             

　　我一直認爲，兩岸和平協議是階段性的，不是終極性的，並沒有制式要求一定要將哪些觀點放入和平協議當中。有一個協議只是希望盡可能地把能解決的問題先解決，以建立起兩岸長期和平穩定的框架。  
           
　　五、國際空間與國際定位   
        
　　臺灣一直希望能夠參與國際社會，在兩岸和平協議當中對於此點是否有一個更爲根本的解決方式，是眾所關注的。例如參與WHA，臺灣目前能否滿意？答案顯然是否定的。由於國際組織很多，部分的大陸朋友可能覺得臺灣希望再參與更多的國際組織是得寸進尺，要求太多。因此，我認爲，國際空間在兩岸和平協議當中應該是一個重要議題，而國際空間問題的解決，關鍵之一就是兩岸政治定位。例如有關“一個中國”三段論，過去大陸的立場是堅持一個中國，中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府，臺灣是中國的一部分；現今則更改爲世界上只有一個中國，大陸跟臺灣都同屬這一個中國，中國的主權不容分割。大陸立場的彈性越來越大，但是彈性大還是有個底線，所以將來兩岸政治該怎麼定位需要先解決。大陸當局認爲在國際舞臺上若給予臺灣更大的國際空間，假如民進黨再度執政，臺灣是否更有可能走向獨立，這是中國大陸對臺灣不信任感非常大的原因。所以，如果沒有一個協議把兩岸關係確定，臺灣想要大幅度擴展國際空間，難度將會非常大。
             
　　臺灣方面有些人士或許會認爲，爲何我們參與國際社會要受到大陸方面的干涉，但目前政治上的現實就是如此，一旦大陸方面不放手，臺灣想參與國際社會的困難度就很高。當臺灣向美方反映時，美方對此議題由於也有國家利益的考慮，因而有其爲難之處。          
   
　　在經過民進黨八年執政以及馬英九總統四年執政後，大陸方面對於兩岸一些敏感議題的思考與九○年代相比有很大的改變。舉例而言，在九○年代只要一談到中華民國，大陸方面是無法接受的；但自從民進黨執政之後，大陸方面的説法已與之前不一樣了。在認同孫中山先生歷史地位的基礎上，願意更彈性的思考中華民國這個議題，這對於兩岸政治定位的解決，是一種正面跡象。當然，我們並不因此否認或低估其難度。      
       
　　六、臺灣內部因素  
           
　　（一）政黨政治     
        
　　政黨政治的運作使得兩岸議題又與以前不同，威權時代政黨領道人説了算數。如今每到選舉的時候，兩岸問題總是成爲很重要議題，常常會有親中賣臺以及對臺是否忠誠的聲音，和平協議很自然地會與是否統一聯想在一起，成爲一個很敏感的議題，這對兩岸簽署和平協議造成非常大的困擾。我對於和平協議的看法是，爲了兩岸的持久和平，能不能建立一個階段性的框架協定，成爲兩岸持久和平的基礎。當然我們不否認大陸方面的終極目標是統一，但由於臺灣方面的問題較爲復雜，統一與否必須經過臺灣人民的同意，意即必須經過公民投票這個機制。 
            
　　正因爲臺灣內部政黨政治的運作，使得兩岸和平協議增加了復雜性，現在民進黨也開始檢討它的大陸政策，將來民進黨的大陸政策是否開始往中間靠攏而與國民黨的立場趨近，其未來的大陸政策能否維持更大的彈性，將攸關簽署和平協議的難度能否下降。
                          
　　（二）族群議題  
           
　　族群問題在現今臺灣社會已越來越淡，但不可否認它仍是臺灣政治中一個困擾的問題。臺灣人民或其先祖雖然絶大多數都來自於大陸，但仍有先　　  來後到的問題。比較近期到臺灣的人是否會比較支持和平協議？這個問題其實也蠻復雜的，簽署兩岸和平協議在族群議題上變成一個你是中國人還是臺灣人的問題。最近三、四年民調顯示，認同自己是臺灣人的比例不斷上昇，認同自己是臺灣人也是中國人的比例似有下降的趨勢，只認同自己是中國人的只剩極少數。由此可見下一代慢慢的會跟族群問題脫離，很自然地認爲生長在哪就是哪裏人，這也是目前兩岸和平協議必須面對的問題。
                          
　　（三）臺灣民意——公投  
           
　　民意這個因素在兩岸推動和平協議過程中是很重要的關鍵，馬英九總統曾經提到推動和平協議一定要經過公投，避免有人質疑簽署和平協議就是走向終極統一。無論如何，民意在未來推動及簽訂和平協議上，將扮演著相當重要的角色。                          
    
　　（四）國會監督——法律效力  
           
　　立法院監督兩岸和平協議的簽訂勢必涉及法律層面。就法律面而言，和平協議是否應該具有一種類似條約的性質。以美國爲例，任何條約都須經過參眾兩院的同意，雖然任何協議在談判過程中並不需要國會的認可，但協議的生效仍須經過國會的同意。因此臺灣在簽訂和平協議時也必須經過立法院的通過，立法院的態度或立法院的組成因而都會對和平協議産生影響。                          
    
　　（五）有無急迫性  
           
　　大陸對簽署和平協議有無急迫感是相當重要的因素。在馬英九總統第一任任期中，大陸對和平協議的簽署似有其急迫性，但之後認知到這是急不來的，只要臺灣不搞獨立即可。由於2012年中華民國總統大選是國民黨獲勝，表示胡錦濤的對臺政策沒有失敗，再加上習近平接班之初權力可能不十分穩固，北京政府勢必蕭規曹隨，因此現有對臺政策應會持續一段時間，而沒有很强的急迫性做變更。   
                       
　　（六）彈性空間    
         
　　大陸對兩岸政治議題的彈性比起過去似乎來得大，但有無大到臺灣可以接受的地步，則仍是一個有待觀察的問題，這也將關係到兩岸和平協議推動的成敗。 
            
　　七、美國外部因素 
            
　　談到兩岸關係，臺灣學者之間有不同看法，一派認爲兩岸問題是純粹兩岸間的問題，就像大陸過去强調這是中國的內政問題。另一派則認爲兩岸問題與美中臺三角關係密切相關。大陸方面近年來已有轉變，改變了兩岸問題是單純內政問題的看法，承認美國是一個很重要的因素，且會對臺灣造成相當程度的影響，這從2012年總統大選，包道格發言的影響力就可以看得出來。影響臺灣選舉有兩個因素，一個是中國大陸，一個就是美國，兩者均對臺灣選舉造成重大影響。事實上，東亞沒有國家敢忽視美國，兩岸關係亦復如此。  
           
　　八、兩岸和平協議的技術性問題　 
            
　　推動兩岸和平協議涉及三個層面，即國內共識、兩岸共識及臺美共識。要是沒有國內共識，推動兩岸和平協議的難度是相當高的。因此要推動和平協議，臺灣內部需要有一定程度的共識，這也許需要在國內先建立一個溝通平臺。當然，國民兩黨都有各自的疑慮，認爲爲何要與對方達成共識。然而，爲求長治久安，最好能有一個機制存在，譬如在總統府內成立一個“國家發展委員會”，由各黨各派的人來共同參與討論未來的兩岸問題，以便在臺灣內部逐漸形成一些共識。
             
　　至於兩岸共識之建構，則可以透過二軌、三軌之接觸爲之。所謂二軌就是兩岸具有代表性之智庫間的對話協商，三軌即兩岸民間團體間的溝通交流。 
            
　　兩岸未來如能仿傚“兩岸經濟合作委員會”的建立，成立兩岸和平發展委員會，由兩岸共同組成，直接溝通，做爲雙方決策的參考，或許不失爲另一種對話方式。 
            
　　在臺美共識方面，則可透過雙方一、二、三軌間的接觸，使美方充分瞭解兩岸重大議題的進展，以維持雙方互信，降低美方對和平協議的疑慮。 
            
　　九、未來展望      
        
　　有關兩岸和平協議的搆思，將是一個耗費時間與精力的過程，但也是一個必須面對的議題。和平協議的準備工作涉及三個面向：           
  
　　第一、各國有無簽署和平協議的範例可供參酌？ 
            
　　第二、怎樣做才能爲兩岸締造一個持久的和平環境？
             
　　第三、和平協議文本內容應當爲何？  
           
　　兩岸和平協議相關議題千絲萬縷，這要看兩岸領道人與精英能否有突破性的思維。我們期許兩岸年輕一代的想法能對雙方未來關係的發展有所助益。兩岸問題必須用智慧與胸襟來解決，盼望明天會更好。
　　        
　　包宗和（台灣大學政治學系教授兼副校長）