兩岸簽訂和平協議之所以爲大家所關心，主要是從2008年以來，兩岸和平發展成果豐收，大陸希望能盡速在國民黨執政時期能透過政治對話來達成敵對狀態的結束、和平協議的簽訂。

　　臺灣方面早期也主張簽訂和平協定來正常化兩岸關係，維持臺海和平，但隨著時間的演進，臺灣民主化及2000年的第一次政黨輪替，情勢已經有變，國共很難再以交戰的當事者自居，來簽訂和平協議或停戰協定，問題變得比較復雜。

　　今天所要探討的問題，就是和平協議有無必要簽訂，它的難題何在？它的內容是什麼？這是我們所要討論的。

　　一、 兩岸簽訂和平協議的可行性

　　在國際上或內戰，交戰團體或交戰國都有可能簽訂和平協議，在1945年以前，國際上的習慣，是要宣戰，所以戰爭結束就簽訂和平條約或協定，非常清楚。但是二次大戰後，大多數的衝突是不宣而戰，有時是意外産生，有時是戰術上的考量（突擊），有時是國內因素造成（因行政、立法牽制，行政機關造成既成事實）等，所以，衝突結束，也不簽和約或協定。

　　兩岸以目前的狀況是否需要簽訂和平協議？由於20年來情勢的演進，變成不再那麼有急迫性，或因透過不同的協議逐步使兩岸關係正常化，所以是否有必要再另外簽一個和平協議便成爲大家考量的問題。不過大陸與臺灣事實上還是有人主張應簽和平協議，這種想法，可以從內在因素與外在因素來討論。

　　（一） 需要性的考量

　　Ⅰ. 內在因素

　　 A. 就大陸方面而言

　　1. 認爲有必要了結歷史公案，以便重啓兩岸關係。（結束敵對狀態）

　　2. 希望透過和平協議達成中程的和平發展以達到長程的統一目標。

　　3. 擬穩定兩岸關係，致力國內建設。

　　4. 爭取亞太區域政經事務的主道權。

　　5. 具民族團結意含。

　　 B. 就臺灣而言

　　1. 原企盼透過和平協議達成兩岸維持現狀之和平。（較屬中程性）

　　2. 穩定臺海關係，維持區域安全。

　　3. 獲取安寧外在環境，以便建設安和樂利的社會。

　　4. 結束臺灣內部對大陸政策的爭議、穩定政局。

　　5. 解除對外活動空間被孤立及武力威脅的問題。

　　Ⅱ. 外在因素

　　A. 就大陸而言

　　1. 各國皆期盼大陸和平解決兩岸問題，促使大陸擬以和平協議達成各國的期待。

　　2. 大陸面對美國東亞第一島鏈戰略防線企盼突破。

　　3. 國際經濟壓力促使大陸必須表現理性、溫和的形象，以吸取外資。

　　4. 南海、東海等議題衝突，促使大陸必須穩定臺海關係，並盼能與臺灣合作防衛南海的主權。

　　5. 各國對中國崛起充滿疑慮，相關國家結合在一起，一方面預防中國對外冒險，另方面加强與中國交往，促使中國大陸能夠信守和平崛起之承諾及臺海其他問題之和平解決，讓大陸擬和平解決臺海問題，和平協議成爲一種象徵。

　　B. 就臺灣而言

　　1. 來自大陸的壓力，盼與臺灣協商結束敵對狀態。

　　2. 經濟考量，臺灣需要大陸市場，兩岸和平乃是必需的。

　　3. 美日盼兩岸關係能和平發展，臺灣不要挑釁中共，能達成和平協議維持現狀不失爲一種策略。（至少是中程協議）

　　4. 各國對臺灣的定位問題模糊，使臺灣被排除在區域合作之外，和平協議將使臺灣定位明朗化。

　　5. 區域整合及合作，中共的壓力使臺灣被排除在外，企需解決問題，以便不致邊緣化，和平協議是一種手段。

　　（二） 兩岸簽訂和平協議的困難

　　雖然兩岸簽訂和平協議有其需要性，但實際上在政治協商方面相當困難，20年前大陸研擬的策略“以民逼官、以經促政、以利促通”等，目前已逐步實現，只剩最後一步，就是政治談判還沒開始，主要是雙方對於政治談判仍缺少互信，從2008年以來的快速和平發展，主要建立在2005年連胡五項願景、一中各表的九二共識基礎上。在經濟上已經簽訂十六項協議，尤其ＥＣＦＡ的簽訂，大致上經濟議題已有制度化的協商機制，因此企思在國民黨執政的時期能把兩岸的政治關係正常化，可是臺灣內部政經發展及外部國際因素，都使執政當局無法快速回應大陸的期待，這主要在於兩岸有許多方面的差異所致。

　　Ⅰ. 就目標上而言

　　1. 大陸：要明訂統一。

　　2. 臺灣：要維持現狀。

　　Ⅱ. 就方法上而言

　　1. 大陸：盼先建立一中框架。

　　2. 臺灣：正視現實，循序漸進。

　　Ⅲ. 就兩岸制度上而言

　　1. 大陸：

　　(1) 政治體制：威權體制。

　　(2) 經濟體制：社會主義初期階段。

　　(3) 社會體制：逐步多元化，公民社會仍待發展。

　　2. 臺灣：

　　(1) 政治體制：民主體制。

　　(2) 經濟體制：自由主義體制。

　　(3) 社會體制：多元社會，公民社會蓬勃發展。

　　Ⅳ. 就文化上而言

　　1. 大陸：朝恢復傳統文化的認同邁進，由官方以霸權方式傳播（較趨向形式主義）。

　　2. 臺灣：維護傳統文化，並推動創意文化，由民間柔性傳播，且接受多元外來文化。

　　Ⅴ. 就現實的認知而言

　　1. 大陸：目前兩岸仍處於交戰狀態，所以必須結束敵對狀態（內戰→停戰協定）。

　　2. 臺灣：目前已廢除動員戡亂時期臨時條款，等於片面宣佈結束敵對狀態。

　　Ⅵ. 就政策上而言

　　1. 大陸：

　　(1) 和平統一，不排除武力。

　　(2) 一個中國原則。

　　(3) 一國兩制。

　　2. 臺灣：

　　 (1) 一個分治的中國。

　　 (2) 兩岸必須排除武力。

　　 (3) 平等共存於國際社會。

　　Ⅶ. 就軍事力量而言

　　1. 大陸：軍備力量强大、飛彈瞄準臺灣、反分裂法的制訂、威嚇臺灣人民。

　　2. 臺灣：軍事力量較弱，不願在威脅下接受大陸强制的條件，而要維護臺灣的主體性。

　　Ⅷ. 就主體而言

　　1. 大陸：黨國或黨政合一。

　　2. 臺灣：黨國或黨政分離。

　　這些差異，使雙方缺少深度的互信，目前有待縮短差距，化解歧異，加强政治互信。

　　二、 和平協議的內容

　　如果要簽和平協議，到底和平協議要包含一些什麼內容，這是值得探討的問題，首先是需用什麼形式，或用什麼方式，然後再談到內涵。

　　（一） 形式

　　大致上有幾個形式上的問題是必須考慮的。

　　Ⅰ. 漸進性或一步到位性

　　原則上，兩岸都有部分人士，盼在和平協議中，把所有問題都解決，但這是相當困難的。假如想要一步到位，目前很難做到，主要是雙方的差異性很多，所以只能以漸進的方式，從各方面去營造和平發展，縮短差距。只要政治互信擴大，就能逐步朝終極目標前進。所以，必須以漸進方式朝有限目標去累積和平發展的成果，由少積多，由小到大。

　　Ⅱ. 簽訂的主體

　　必須是由兩岸的政府爲平等協商的主體，而非黨對黨，主要是臺灣已經民主化，政黨輪替已成爲正常現象，談判主體已非一黨可以控制一切，所以，臺灣政府任何決策必須有民意、立法機構及政黨的支持，否則任何政策或協議都很難通過。

　　Ⅲ. 和平協議有無終極目標的明訂

　　兩岸擬簽署的和平協議是否有終極統一的明確規定，假如有，在目前兩岸關係的發展狀況，仍然很難被臺灣人民接受，也很難爲國際强權所認同，所以，這是必須預先認知的。因此，一項中介的和平發展之和平協議比較妥當。

　　Ⅳ. 有無第三者擔任保證人

　　在歷史上，有些和平協議有第三國擔任中間保障者，也有些是由當事國簽約，然後再開一國際多邊會議去確認，例如東西兩德簽訂基礎協定，其後有1975年歐洲安全暨合作高峰會議加以確認只能以和平方式改變疆界的説法。但以兩岸狀態來説，不可能找第三者來保证，不用説大陸絶對拒絶，連國民黨也會保留，當年美國對臺六大保证，就是不介入兩岸談判。不過，美國與日本會密切關切是必然的。

　　Ⅴ. 化整爲零的方式

　　到底要把協商的內容全部擺在一個文件中再去簽署，或對每一個議題達成協議立即簽署，這是雙方必須考量的問題。一次談完有它的利弊，有利的是所有問題都解決，不利之處是遷延時日，而化整爲零則比較可以看到成果，並可累積起來，不利之處是沒有和平協議字樣。就目前來説，大陸不見得要一次談完，它可能希望有一中框架把臺灣圈住，其他可以慢慢談，就像有一“政治合作架構協議”(PCFA），但前面必須加上“一中”，這還是臺灣有疑慮之處，因爲這會牽涉到主權問題。

　　總之，就臺灣目前的立場而言，可能比較會傾向：

　　(1)以政府爲平等對話主體；

　　(2)沒有明示的終極目標；

　　(3)漸進的方式；

　　(4)化整爲零的方式及；

　　(5)對第三者保证採保留態度。

　　（二） 內涵

　　可從狹義及廣義的內容來界定：

　　Ⅰ. 就狹義的內容而言

　　純粹以政治議題爲主，包含：

　　1. 結束敵對狀態。

　　2. 建立軍事互信措施。

　　3. 國際活動空間。

　　4. 中華民國的定位。

　　5. 和平發展的進程。

　　6. 兩岸官方聯繫的方式……等等。

　　假如以胡六點的説法，上述均爲統一前加强政治互信基礎的安排，換言之，比較像屬於中介階段的協議。

　　Ⅱ. 就廣義的內容而言

　　除了政治性內容外，還加上非政治性的議題，也就是功能性議題，諸如經濟、文化、教育、社會、觀光、醫療、食品、衛生等等都可以算，馬英九總統就認爲兩會所簽訂的十六項協議也應該視爲和平協議的一部分，所以這是屬廣義的內容。

　　假如兩岸以化整爲零方式來考慮，則廣義內容的議題將可都視爲和平協議的一部分，因爲它們都使兩岸關係制度化，並朝正常化邁進。

　　三、 評估與展望

　　（一） 評估

　　可以從需要性、形式及內容三方面來加以評估。

　　Ⅰ. 簽訂兩岸和平協議的需要性

　　有無必要簽訂和平協議，隨著時間的演進及兩岸關係的發展，原來提出的背景已有很大改變，在李登輝總統與江澤民總書記的時代，雙方仍在劍拔弩張、缺少互信的時代，簽訂和平協議結束敵對狀態是避免武力對抗的最佳途徑。所以，雙方都提出這項建議，但雙方也都互相猜忌，害怕陷入對方的陷阱，盡管提那麼多年，並沒有進展。隨後國共兩黨在2005年由連胡發表的五項願景，在2008年馬英九先生就職總統後，兩岸關係依照其方向大力推動，大多數建議都已付諸實行，只剩一項結束敵對狀態與和平協議還沒有落實。十六項協議已含蓋經濟、打擊犯罪、直航、ＥＣＦＡ等，使兩岸在很多方面的關係制度化，臺商前往大陸投資的數額相當龎大、兩岸人民觀光旅遊人數日益增加，各種層面的合作交流如宗教、文化、教育、體育、文藝等等，使兩岸關係有如在正常化的狀態，人民就有生活在和平狀態的感覺，所以，簽訂和平協議變成不急迫。這是推動和平發展的成果，但也使大陸嘗到慢郎中的焦急苦果，不過這毋寧是胡總書記的最大貢獻之一，只是需要多一點耐心而已。甚至有人會問簽訂和平協議會比現在推動和平發展更好嗎？

　　就一般人民的角度來看，雖然很多人認爲應該簽和平協議，但對內容卻有意見，以不影響臺灣實體的存在爲依歸。所以，和平是大家期盼的，但它應是維持現狀的協議。假如不能維持現狀，一動不如一靜。

　　Ⅱ. 簽訂的形式

　　1. 依照胡六點及馬總統的看法，應以中程的漸進方式來推動和平發展，而非以明確的終極目標爲標的。所以，九二共識，一中各表應可爲兩岸和平發展的基石。

　　2. 目前應以維持現狀的方式來推動和平發展，以便深化政治互信，奠定永久和平的基礎。

　　3. 必須獲得兩岸人民支持，尤其是臺灣人民的同意，否則很難達成協議。

　　4. 似可考慮化整爲零的方式來推動和平發展與協議的簽訂，這將可避免臺灣部分人民的疑慮，而非有一形式上的框架要把臺灣兼併。

　　5. 可透過第二軌的對話形式準備未來可能談判的基礎工作文件。

　　Ⅲ. 和平協議內容的評估

　  1. 應採廣義的協議內容，逐步分項討論累積成果。

　　2. 狹義的政治內涵，亦可拆開議題，分項對話。

　　3. 可伴隨著和平發展的進程及成果，進行議題的選擇。政治議題之對話是必須面對的。

　　4. 以促進和平發展爲標的，縮短兩岸在各方面的差距及爭議，逐步擴大及深化互信基礎；從經濟、文化、社會等功能性議題出發，逐步擴及政治議題的對話。

　　5. 和平協議內容應以中程目標爲基礎即維持現狀，排除武力使用及和平共存於國際社會應爲中程目標之政治基本內涵。其中，中華民國之定位有必要解決。

　　四、 展望

　　兩岸內部政經發展情勢，兩岸的外在環境因素及兩岸關係的發展會影響兩岸和平發展及協議的進程，就目前來看，未來的發展有下列數點：

　　1. 兩岸簽署和平協議的主體，已非國民黨與共産黨可以交戰主體的地位來協商，而是需要以政府對政府來磋商，並需經全民意願表達來監督才有可能，所以是兩個平等實體的政府對政府談判。

　　2. 兩岸和平協議在現況很難簽署，尤其馬英九總統在競選期間提出公投的程序後，變得必須有更長時間來爭取朝野共識的建立。

　　3. 結束敵對狀態有無必要再經過形式上的程序來終結，值得討論。凡事需要經雙邊或多邊協商，總是會曠日廢時，假如兩岸擬盡速進一步推動兩岸關係正常化及制度化，似乎可用單邊手段來結束敵對狀態，也就是由雙方各自宣佈在何種條件下，不會率先使用武力，即可完成結束敵對狀態。在此基礎上，雙方即可深化互信，推動相關議題的討論，例如軍事互信機制，國際活動空間、兩岸關係及中華民國的定位等，也就是説和平協議內容中的個别議題。以大陸的綜合力量遠超過臺灣，大陸似可展現大中國或大中華的氣度與自信心，表達善意，一定會受到臺灣、兩岸人民及他國人民的肯定與認同。不過，目前大陸尚無足夠的信心，並囿於冷戰時期的思維，總覺得不使用木棒無法使臺灣就範，可能需要再等待一段時期，才有可能有更新的思維與行爲出現。

　　4. 大陸可能需要掌握胡錦濤總書記的和平發展有關統一前的六點安排兩岸關係的進程。換言之，不急於無限上綱，要把臺灣圈入統一的框架。在目前兩岸各方面的差異性存在，很難使臺灣人民接受那種框架，除非這個一中框架有保障臺灣主體性的內涵存在，所以，一個中介的和平發展模式，有必要思考及討論。

　　5. 西方國家，尤其美日對兩岸和平發展密切關注，和平協議的談判會使它們非常的擔心，因爲重返亞太地區的美國，發現東亞地區處處有潛在的危機，南海、臺海、東海、日本海、黃海等都有爭議存在，其中都與中國大陸有關，當然他們不願看到臺灣與大陸有任何政治協議的簽署突破美日戰略防線。因此，從國際情勢來看，實際上，和平協議的談判還很難端入議程。所以，馬總統宣佈在其任內不會簽訂和平協議，但可進行第二軌的討論，這是符合臺灣內外情勢不得已的決定。但不要忘記，他還提出三項原則：國家需要、民意支持及國會監督下，才會提出和平協議的協商；也就是只有在兩岸有充分的互信、民意有高度共識，他才會踏出這一步（2011年10月17日）。其後在受到在野黨的批判後，馬總統立刻提出和平協議將會提交公民投票來決定，因而使這項議題的熱度冷卻下來。不過，吳副總統當選人赴博鰲論壇開會時，又重申這項主張，表示並沒關閉協商和平協議的大門。所以，兩岸還是有可能協商和平協議，只是形式必須選擇而已。

　　綜觀上述，在當前國際情勢及兩岸各自政經發展的背景下，很難在短期內可以簽訂和平協議，但並不排除各種有關和平發展相關議題的對話。臺灣還是會在憲法及相關法律的規範下，采取一個中華民國兩個地區的立場，維持不統、不獨、不武的臺海現狀，並在互不承認主權、互不否認治權的兩岸互動下，堅持“對等、尊嚴、互惠”的原則建構長期穩定、制度化的兩岸關係，並要以“九二共識、一中各表”爲基礎，推動制度化協商。換言之，大陸各界人士有必要瞭解臺灣內外環境因素，采取穩中求進的策略，來推動兩岸關係，促進交流，增進瞭解，展示善意，互惠互利，將會有利於兩岸的和平發展。
   
　　蔡政文(台灣大學政治學系名譽教授)