失業（unemployment）是近現代社會發展的正常現象；是市場經濟的一個重要特徵。不同的是各個國家失業人數多寡、失業時間長短不一樣罷了。而失業率（rate of unemploylilent），即失業人口占勞動力人口的百分比，是當代國家社會經濟發展的重要社會指標。失業率的高低，在某種程度上可以反映一個國家社會經濟發展的狀况和社會安定的程度。按國際慣例，失業率在2.9％以下者，稱爲無警區，是國家和社會發展的正常狀態；3-4％爲輕警區；5-8％爲中警區；9-14爲重警區；15以上爲巨警區。在20世紀30年代，英國的失業率達到20％，美國高達30％。在此巨警區的情况下，英國經濟學家凱恩斯（John M．Keynes）於1936年出版了他著的《就業、利息和貨幣通論》一書，從理論上提出通過國家干預經濟、政府通過税收和直接投資，進而增加生産、擴大和提高勞動力市場的需求，以達到擴大社會就業的目的。這種理論後來稱之爲凱恩斯主義，亦叫“有效需求不足”理論。根據這種理論，歐、美各個工業化國家相繼建立起失業保險制度（system of unemployment insurance），對有工資收入的勞動者因非自願性原因而中斷就業引起收入損失時，由國家和社會給予提供基本生活保障。因此，從40-50年以後，這種失業保險制度成功地保持了英、美等工業化國家低失業率的狀態，使這些國家的經濟得以持續增長和社會相對穩定。

　　在我國解放初期，由於還没有完全實行計劃經濟體制，所以仍然存在失業現象。據統計，1952年全國城鎮失業率達13.2％，失業人口超過376.6萬人〔1〕。自1953年實行第一個五年計劃之後，直至1978年的25年計劃經濟時期，我們國家一方面是實行統包統配的勞動就業制度，對城鎮勞動者實行統一安排，由政府的勞動和人事部門統一計劃分配到工廠等企事業的“工作單位”，而且是“一次分配定終身”，因此暫時不會出現象市場經濟條件下的摩擦性失業現象。另一方面，我們在意識形態理論上否認社會主義社會存在失業問題。對1961-1962年出現的城鎮勞動力過剩和1963年開始的城市知識青年不能就業等大規模嚴重的結構性失業，采取“下放兩萬千萬職工”〔2〕回農村和1680多萬知識青年上山下鄉插隊的“逆工業化”措施加以解决，没有建立失業保險制度。

　　到20世紀80年代中期，我國實行全面經濟體制改革。1984年中共十二届三中全會通過《中共中央關於經濟體制改革的决定》，加快了社會主義市場經濟的建立步伐。在體制轉型階段，出現了城鎮登記失業者和國有企業下崗職工失去工作和收入的現象。這種失業現象當時在理論上不承認是失業，而美其名曰“待業”，但實質上就是失業。而且人數越來越多，據統計，自1986年起失業率是逐年增加的，我們統計列表如下，可見一斑。

　　1978年-2003年中國失業情况列表（略）

　　從上表可以看出，我國在向市場經濟轉型過程中的失業率是逐年上昇的。雖然失業率屬於輕警區範圍，但是上表的失業率並非是真正的實際失業率。只是包括城鎮地區并且經過登記的失業者（即有勞動能力願意就業和按規定進行了失業登記），存在局限性。因爲上述失業率只是國家統計局根據城鎮登記失業人口計算出來的，既不包括國有企業下崗職工在内，更不包括流向城鎮找不到工作的數千萬民工和近2億農村剩餘勞動力。我們實事求是地看一看這兩部份勞動力的實際情况。

　　首先，看城鎮就業人口情况。根據國家統計局1996年統計，1993年全國城鎮就業人口是17350萬，其中國有企業職工是11260萬，據國有企業改革的經驗，一般富餘職工是20-30％左右，那就有2250-3380萬職工下崗失業。據統計，至2000年，全國城鎮勞動人口達到17379萬人。如果將這些勞動力也算作失業，那麽，失業率就不是3.1％了。

　　其次，我們看一看農村剩餘勞動力的狀况。根據《中國統計年鑒》（2001）統計，全國農村勞動力總數爲49876萬人，其中純粹從事農業生産的勞動力是32983萬人。按全國現有耕地195058萬畝，如果按農村一個5口之家需要2個勞動力計算，則僅需要勞動力15604萬人就足够了。這樣，農村剩餘勞動力達到17379萬人。如果將這些勞動力也算作失業，那麽，失業率更不是3.1％了。

　　面對我國失業的現象，國家按照市場經濟的遊戲規則，吸取外國社會保障的先進經驗，在實踐中把失業保險制度作爲深化國有企業改革、建立現代化企業制度的配套制度建立和完善起來。1986年7月12日，國務院頒佈了《國營企業職工待業保險暫行規定》，就是我國建立起失業保險的標誌。那怕是規定中未使用“失業”概念，而用“待業”一詞，但内容却屬於失業保險的範疇了。它構建了失業保險制度本身和失業保險基金的組織管理模式，同時對管理機構的職責作了原則規範。誠然，這僅是一種範圍很小（僅是限於國營企業）、層次很低的失業保險制度。但畢竟爲中國建立和完善的失業保險制度打下了良好的基礎。1994年5月，國務院又根據《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的决定》頒佈了《國有企業職工待業保險規定》，將失業保險範圍由原來的“四種人”擴大到七類九種人，並强調失業保險與再就業服務相結合。到了1999年1月，國務院又頒佈了《失業保險條例》，這標誌了中國失業保險制度發展到一個新階段。表現在：正式使用“失業保險”概念；失業保險覆蓋面有了實質性的擴大；確立了個人和單位分擔保險費的機制；提高了失業保險基金的統籌層次和完善了失業保險基金的監督管理機構等。

　　與此同時，國家根據社會主義公有制的實際情况，對國有企業由於體制轉型和結構調整導致大規模工人下崗的結構性失業現象，采取對下崗職工實際基本生活保障制度，其内容包括：

　　第一，國有企業建立再就業服務中心，幫助下崗職工實現再就業和將基本生活費按時足額發放到下崗職工手中；

　　第二，采取“三三制”（財政拔款三分之一、企業負擔三分之一、社會籌集三分之一）的辦法，籌集下崗職工基本生活保障和再就業資金；

　　第三，下崗職工基本生活保障期限爲三年，期滿後解除與原國有企業的勞動關係，轉爲正式失業，其基本生活保障全面並入失業保險制度。

　　因此，自1986年以來，我國通過失業保險和國有企業下崗職工基本生活保障的特殊失業保障形式，解决了中國失業問題。例如2001年，全國共有下崗職工632萬人，進入服務中心的職工占91.6％，領取基本生活保障費的職工爲99.9％〔3〕。這樣，對失業者和下崗職工來説，通過領取失業保險金，得到了基本生活保障；對國有企業來説，得以具備徹底打破過去計劃經濟的“鐵飯碗”的基本條件，使企業向市場經濟跨出了關鍵性的一步；對政府來説，大大减輕了計劃經濟體制向市場經濟體制轉型出現的巨大衝突，保持了社會的穩定和經濟的持續高速度發展。從理論層面上説，失業保險制度的建立確實發揮了“社會安全網”和“經濟穩定器”的功能。

　　如上所述，中國失業保險制度已經取得了突破性的進展，效果也是顯著的。然而，隨着我國加入WTO和國内市場經濟體制的建立和完善，當前所建立的失業保險制度還面臨着種種的挑戰。例如：在未來10年，我國將基本完成由計劃經濟向市場經濟的轉軌。這樣，在整個轉軌時期，失業保險將面臨高失業率的挑戰。僅從去年以來的下崗職工進入失業保險網來看，95％集中在2001年下半年至2002年。從未來10年内看，勞動力供給仍然保持增長的態勢，特别是數以億計的農村剩餘勞動力將會進入城鎮，估計城鄉勞動力供給將會達到7.8億。按我國GDP增長保持7％估算，失業率將達到12-14％的重警區程度。這種高失業率風險，必須對失業保障制度提出更多的保障需求。而就我國當前經濟發展的水平看，這種高失業需求與保險資源之間，將存在着突出的矛盾。爲解决這個矛盾，最根本的是大力發展經濟，擴大和改善就業環境，增加就業崗位，堅持“勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業”的方針〔4〕，千方百計增加失業保險的資源。與此同時，亦需要從失業保險的體制目標、制度功能、受益人群和管理機構等四方面進行建設和調整，以便逐步增加失業保險制度的效能，使失業保險制度更加適應我國的社會經濟環境、勞動力市場結構和保險需求的變化。

　　從失業保險體制目標看，我認爲應該及時建立失業保險中央調濟金制度，迅速推行下崗職工基本生活保障與失業保險制度並軌。在我國經濟體制是以公有制爲主體的條件下，要盡快建立包括農村剩餘勞動力在内的有效的社會勞動保障體系。爲此，有必要設立一個由勞動和社會保障部、人事部、民政部等中央部委領導組成的中國失業保險中央調劑金（至今年僅有1242億元）使用的監督。按計劃順利推進下崗職工基本生活保障制度向失業保險制度並軌。這一步做好了，制度功能、人群受益和管理機構的調整和完善就比較容易搞好了。

　　注釋：

　　〔1〕鄭功成等：《中國社會保障制度變遷與評估》第428頁，中國人民大學出版社2002年版。

　　〔2〕《鄧小平文選》第198頁，人民出版社1983年版。

　　〔3〕勞動和社會保障部培訓就業司：《國有企業下崗職工協議中心情况調整報告》，北京2001年6月。

　　〔4〕朱镕基：《在十届全國人大一次會議上的政府工作報告》。

　　（本文是2003年2月作者應《現代社會保障》雜誌的約稿）