以商圍政、以民逼官：大陸政治戰略
　　
　　在吸引外資的實踐上，台資原非大陸的重點和核心議題；但早在一九七九年外經貿部頒佈的《關於開展台灣地區貿易的暫行規定》，即認識到兩岸貿易的政治特性。盡管一九八一年《葉九條》的第八條即公開表示：“歡迎台灣工商界人士回祖國大陸投資，興辦各種經濟事業，保证其合法權益龢利潤”，然有關台資保障的專門法規，要到一九八八年國務院因應台灣開放探親的新形勢而頒佈《二十二條》後始初具規章；在此之前，皆以比照外資或僑資辦理。
　　
　　一九九○年二月，大陸國務院頒佈《關於加强對台經貿工作的通知》中，即以政治戰略和經濟發展兩條路線提出吸引台資的政策考量。十二月的全國對台工作會議，兼任中共中央對台工作領導小組組長的國家主席楊尚昆，更明確指示：“大力發展兩岸關係，重點放在經貿往來和各項交流方向，以經濟促政治，以民促官”、“在注意吸引中小台資的同時，力爭在吸收重大台資項目上有所突破。吸引台資，要嚴格執行國家產業政策和指導投資方向的有關規定，引導台資投向國家鼓勵發展的產業以及與我合作進行老企業技術改造”。
　　
　　一九九一年初中共發出《中共中央關於進一步加强對台灣工作的通知》中强調：“要從祖國和平統一的戰略高度認識對台經貿工作的意義。發展雙方經貿往來，密切兩岸聯繫，是扼制兩岸分離傾向，促進和平統一的有力措施”。六月，當時的國台辦主任丁關根又稱：“吸引台資，特别是大台商，已不僅僅是經濟問題，而是政治問題”。
　　
　　一九九三年七月，江澤民亦提出對兩岸經貿的兩點工作要求：“一、妥當做台灣中大企業家的工作，吸引台資尤其是大宗台資到大陸，使大陸和台灣經濟，你中有我，我中有你，密不可分。二、在經濟上把台灣拖住，這也就是用經濟促統一”。
　　
　　一九九四年四月國務院召開對台經濟工作會議，總結了五項吸引台資策略：一、爭取台灣排名前一百名的大企業大財團；二、利用台資發展經濟，增加台灣貿易依存；三、對台商投資領域、產品項目、内銷比例等采取“同等優先、適當放寬”原則；四、爭取大台商返鄕投資，期生示範作用；五、對台資企業隱惡揚善，凡容易引起不安定因素的報導，一律禁止刊登播報。對台灣而言，大陸借台商“以商圍政、以民逼官”影響大陸政策的憂慮，並非無中生有；大陸將爭取大台商、突破台商中小產業投資格局視為政治問題，自然也使得台灣對於大台商的動向格外警戒，戒急用忍政策的政治性考量，並非無的放矢。
　　
　　大陸的台商保護立法
　　
　　一九九四年通過的《台保法》，是一部針對台商的特别立法，其中有關台商的身份界定，乃延續自《二十二條》，指：“台灣地區的公司、企業、其他經濟組織或者個人作為投資者在其他省、自治區和直轄市投資”者（第二條第二款），且該法沒有排除《二十二條》將台商準照外商的規定。所以理論上，台商除優先適用本法規定外，亦受其他有關外商法規的規範。《二十二條》和《台保法》對台商的定義，並不受限於其公司登記國籍，這是因為台灣禁止台商對大陸直接貿易投資；因此，台商多以設立外國子公司的方式進入大陸，這使得台商在法律上亦具有外商身份，而受到大陸與外國雙邊有關投資保障之國際法律文件的規範。直言之，對於直接投資的台商而言，如依照台灣經濟部頒《在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法》規定對大陸投資者，則因受到兩岸政治定位的影響，反而得不到國際法文件的保障，毋寧是一種變相的懲罰，這當然是對於台灣直接投資者的一種歧視待遇。
　　
　　台商的歧視待遇，還表現在合同爭議的仲裁制度之上。
　　
　　雖然台商地位在法律上有不如外商之處，但無可諱言的，《台保法》第十三條乃賦予其依照國務院關於鼓勵台灣同胞投資的有關優惠待遇；而地方法規，諸如珠海經濟特區《關於鼓勵台灣同胞投資若干問題的規定》、廣東省《鼓勵台灣同胞投資優惠辦法》、福建省《福建省實施台灣同胞投資保護法辦法》、《上海市關於鼓勵外商投資的若干規定》等，也對台商提供有諸多優惠。但一旦大陸加入世界貿易組織，台商恐怕將與外商同享國民待遇，而不能再維持原有的優惠待遇；而若享受不到優惠待遇，又無法得到國際法地位的保障，台商基於政治考量和文化背景所取得的優勢，將敵不過經濟競爭的現實。
　　
　　政經分離：兩岸交惡後大陸對台政策方向
　　
　　一九九五年以後，兩岸政治關係陷入緊張情勢，大陸則仍采取政經分離原則處理兩岸經貿政策。如十二月四日通過《台灣海峽兩岸水路航行運輸管理辦法》，一九九七年四月完成相關行政程序，使台灣的境外航運中心構想得以以試點直航的名義在大陸實施，未嘗不是一種務實的做法。但這似乎也顯示，李登輝適時地對台商登陸熱趁勢急踩煞車而能見短期效果，大陸以商圍政的政策構想仍有其限制。而一九九六年台海危機期間，福建、廣東兩省要求北京審慎處理對台軍事行動以免損及該省經濟發展與台商投資的呼籲，也似乎說明瞭台灣前民主進步黨主席許信良集中經略大陸東南形成利益共生共利關係、以建構一個均衡的安全結構的主張，在某種經驗上乃具有其可驗证性。
　　
　　台灣缺乏進軍大陸經濟戰略
　　
　　蔣經國於一九七九年四月四日宣示的三不政策，對台灣的大陸政策和兩岸關係起了深遠的影響。一九九二年的《國統綱領》，基本上是以三不政策的消極精神來規劃兩岸交流的近程階段，因此使得兩岸官方的接觸、談判，以及兩岸間關於政治定位的立場爭議，無法以更積極、主動、彈性、迂迴、靈活的做法與態度，來化解或擱置雙方的矛盾。也因此一保守心態，台灣對於兩岸經濟貿易關係的走向，反而失去了政策主導的宏觀視野，只能因應形勢，任令民間先行，而往往於後亡羊補牢。台灣政府對於台商登陸的輔導政策，乃一向缺乏明確而統一的戰略方針，使原本即以夕陽產業之中小企業為主要組成的大陸台商，被迫在大陸自生自滅。
　　
　　一九八五年，台灣宣佈轉口貿易三原則：不與中共貿易、不與中共海外機構及其人員接觸、對台灣出口產品轉運至何地不限制；其實，這項政策無異於是對於兩岸轉口貿易的默認：因為政府對產品轉運第三地後流向的查驗工作，盡管有其困難度，畢竟並非毫無可能；但台灣政府若完全不予限制，不與中共貿易的禁令必然成為空文。
　　
　　一九八七年十一月開放探親，使兩岸貿易與台資登陸的機會大增，兩岸貿易關係於是大幅增進，直接衝擊著轉口貿易三原則。一九八八年四月六日，台灣宣佈兩岸間接貿易合法化，只要求台商符合三不原則：不直接由大陸通商口岸出航、不直接與大陸進行通匯、不直接由台灣公司進行接觸。八月由經濟部公告《大陸產品間接輸入處理原則》及《准許間接進口大陸產原料項目》。十二月十九日，行政院大陸工作會報將兩岸交流商品區分為開放、限制、禁止三類，並決定每年調整一次。
　　
　　一九八九年五月十一日，行政院大陸工作會報決定兩岸間接貿易新原則，六月五日經濟部頒《大陸地區物品管理辦法》，允許大陸物品進口。
　　
　　一九九○年八月二十一日，經濟部進而公佈《對大陸地區間接輸出貨品管理辦法》。九月十三日公佈《對大陸地區投資及技術合作管理辦法》，在法制上認可轉口貿易；凡在台灣無法發展、非高科技產業、不涉及國防以及不會影響台灣經濟發展的行業，乃採正面表列方式規定，准許台灣人民間接赴大陸投資。
　　
　　一九九一年八月二十日《現階段金融機構辦理對大陸地區間接匯款作業要點》和十一月九日《指定銀行對台灣地區厰商辦理大陸出口台灣押匯作業要點》相繼公佈，更提供了台商在大陸融資的諸多便利。
　　
　　台灣的台商投資安全立法
　　
　　依據《憲法增修條文》授權，而於一九九二年九月制訂通過的《兩岸關係條例》，是台灣處理台資登陸問題的最根本法律；由於台灣法制較上軌道，重大政策往往會迅速反映在立法實踐之上，因此該條例迭經修正，迄今已有五次之多。該條例第三十五條第一項原始條文規定：“台灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經主管機關許可，不得在大陸地區從事投資或技術合作，或與大陸地區人民、法人、團體或其他機構從事貿易或其他商業行為”，此為《對大陸地區間接輸出貨品管理辦法》和《對大陸地區投資或技術合作管理辦法》，以及規範大陸物品公告許可進口的《大陸地區物品管理辦法》的法源；該條例第三十五條訂有台商自新條款，要求台商在前項許可辦法施行之日起三個月内申請許可，凡是未經政府許可者，則有結匯、融資授信、税捐、補助、產品進出口通關查驗、停止受理其對外投資申請等十項行政制裁。
　　
　　不過，厰商依舊心存觀望。一九九七年四月十八日，立法院修正《兩岸關係條例》第三十五條，除條項順序和文字略作修改外，有關大陸台商自新條款，則修正為得在“本條例修正施行之日起三個月内”即當年九月底，向主管機關經濟部補辦許可。此次修正，證明有許多台商係違法登陸投資；縱使如此，依照經濟部投審會估計，必須補辦登記許可的兩萬家台商中（實際台商數目可能達一倍以上），也只有不到二分之一的八千五百八十三家自首。同一條例第二十四條第一項則規定課税原則：“台灣地區人民、法人、團體或其他機構有大陸地區來源所得者，應並同台灣地區來源所得課征所得税。但其在大陸地區已繳納之税額，準自應納税額中扣扺”。
　　
　　隨著一九九三年四月辜汪會談的舉行，兩岸經貿關係進入新的階段。這一年也正是《兩岸關係條例》通過後兩岸經貿關係法制重整的重要一年。三月一日，經濟部依《兩岸關係條例》第三十五條公佈《在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法》，再進一步放寬間接投資規定，凡旅遊業、部分性質特殊的製造業、服務以及投資金額在一百萬美元以下的投資案，均可經由第三地匯款直接投資。四月二十六日，經濟部再公佈《台灣地區與大陸地區貿易許可辦法》，明訂兩岸貿易應以間接方式為之。這一年，面對兩岸貿易依存度激增的現象，台灣乃相繼抛出亞太營運中心構想和南向政策，在開放對大陸投資貿易的同時，也期望透過南向政策降低投資集中的風險。一九九四年一月三十一日，經濟部再公佈《在大陸地區從事商業行為許可辦法》，此為針對投資、技術合作與貿易以外的商業行為所為之規定；至此，有關台商的經濟法制建設架構，可說已告一段落。
　　
　　戒用忍：兩岸交惡後台灣對大陸政策方向
　　
　　一九九五年下半年起，兩岸因李登輝訪美而交惡。一九九六年八月十五日，李登輝在第三屆國民大會第一次會議上，發言呼籲檢討亞太營運中心發展目標。他表示，由於以往被扭曲為西進大陸之政策依據，反而使國内重大投資問題遭到延宕，更因產業對大陸之横向移植而忽略國内之昇級。
　　
　　李登輝並建議財政部門計算：一、最有利台灣發展的全體對外投資對國内總投資之適正比率幅距；二、個别公司對大陸投資占該公司最近兩年或三年有效國内投資金額之最高比率；三、依政策重點與分散之考量、訂定對大陸投資占全體對外投資之適正佔據率。此一談話一出，乃迫使台塑已於三月二十九日宣佈動工的大陸福建海滄電厰緊急撤回。
　　
　　九月十四日，李登輝在台灣全國經營者大會上提出戒急用忍原則。十月二十一日，再於國統會全體委員會議發言主張“根留台灣、加强建設；戒急用忍、行穩致遠”。十二月二十三日至二十八日的國發會，國民兩黨就戒急用忍政策達成共同意見，即就台灣企業赴大陸投資案，在考量到政治風險的情況下，將作政策性規劃，並對大型企業投資審慎評估與合理規範。為此，經濟部與行政院陸委會乃邀集專家學者共同研擬新的規範企業赴大陸投資辦法，而由經濟部大陸事務小組主持此事。
　　
　　一九九七年四月十八日，立法院修正《兩岸關係條例》第三十五條，重訂大陸台商自新條款。《大陸投資審查規範》則於七月十五日由經濟部公布施行，規定赴大陸投資個案不得超過五千萬美元，另則增加四十項禁止項目，包括發電等十三項基礎建設項目。一九九八年年中檢討《大陸投資審查規範》，仍決定對於石油化學、電子資訊產業不考慮開放台商投資，並反對台商購並大陸國營企業。
　　
　　台灣有關大陸台商的立法與政策，從申請登陸許可的台商不及實際家數的二分之一可知，要在大陸地區對台商一一查覈，是根本做不到的事；而多數台商也因此而對政府的政策置若罔聞，除了大企業集團的動作容易引人注意而易遭制止之外。由上可知，戒急用忍根本上只能算是一種道德勸說，企業恐怕比政府更了解他們在經濟活動中所面臨的種種問題，而不期待政府的協助。但不論如何，戒急用忍政策形成，而其對於兩岸人民在經貿交流上的心理制約，恐怕影響更為深遠。
　　
　　我的主張
　　
　　提高綜合國力，將大陸市場與世界經濟接軌，是大陸當前最重要的國家發展課題；他們也相信，當大陸經濟規模無與倫比、台灣對大陸貿易高度依存，解決台灣問題的最終時刻必將來臨。在此一信念下，同時也在亟需台資與技術支援的情況下，大陸對台商提供了各種優惠措施，成功地拉緊兩岸的經濟聯繫；在台灣亟欲產業昇級轉型的同時，大陸提供了台灣夕陽產業中小企業新的發展空間，使台灣得以維持貿易的巨額順差，並使轉型平穩過渡。
　　
　　而當大陸一旦加入世界貿易組織而對世界開放市場之後，對台商政策性優惠措施勢將逐步取消，台商必須轉换既有的優勢競爭條件，方得以在未來的經濟競爭中立足。因此，以中小企業為主力的台商結構，必然要改以大兵團的方式，由大企業領軍在大陸重新調整經濟戰略的布局，以因應新的跨國競爭形勢。
　　
　　台灣政府向來對於台商登陸的政策立場並不積極鼓勵，在缺乏政府的戰略指導下，單打獨鬥的台商仍無視於法令與政治的障礙，前僕後繼、直接或迂迴地搶灘登陸，托身第三國的身份，使《兩岸關係條例》的許可制度幾成具文，也使得有關台商投資與兩岸經貿統計資料僅具有相對真實性。使人不得不相信，兩岸的經貿往來遠較賬面統計資料所呈現者還更為密切。而由於台商登陸的大量游走法律邊沿的地下化行為，自行承擔政治經濟風險程度高，益發使台商的投資經營心態趨於投機性或抗壓體質益愈强大，政治或政策的人為壁壘將益愈失其效用，心理制約的效應亦必然遞減。
　　
　　在此一認識下，我曾設想台商的處境與權衡台灣安全的需要，就兩岸三通與經貿交流問題，提出以下的主張：
　　
　　一、 目標：
　　
　　1、 從尊嚴確保現狀，到共創兩岸繁榮。
　　
　　2、 從戒急用忍，到以政防商、經貿互惠。
　　
　　3、 從經貿良性交流漸邁向政治良性互動，攜手創造二十一世紀的華人榮耀。
　　
　　二、 原則：
　　
　　1、 除有安全之顧慮外，尊重市場法則，以期共創兩岸良性繁榮。
　　
　　——對於可否至大陸投資經營，由台商依市場供需決定。
　　
　　——依市場法則，要求大陸市場對台商開放，不得有不符合國際經濟法則的關税及非關税障礙。
　　
　　——在大陸市場對台商合理開放的前提下，考慮對大陸開放台灣市場，但仍須注意以下原則。
　　
　　2、 依比例及互惠原則，循序漸進，提供服務性的行政管理，以代替防範性的限制。
　　
　　——基於資金無國度的事實，採圍堵政策，效果不彰，且造成無法管理與不公平競爭。
　　
　　——提供商情、排除障礙及創造商機。
　　
　　——由於大陸與台灣的市場規模相距甚大，故台灣市場對大陸的開放，必須是在互惠前提下，依雙方市場規模比例漸進開放。
　　
　　3、 遵循國際公約精神，限制戰略性科技產品外流。
　　
　　4、 對涉及兩岸安全的經貿交流事項，採逐步漸進方式，累積長程自由開放的共識。
　　
　　三、 策略：
　　
　　1、 三通：
　　
　　（1） 通郵及通信——以直接交流為原則，確立限制條件。
　　
　　（2） 通商——採行市場法則，但應符合比例及互惠原則。
　　
　　（3） 通航——以直接往來為原則，以提高經濟效益；但為兼顧空防、海防的安全，初期仍須作適當限制。
　　
　　①海運——雙方直航：限於貨運，並指定特定港口（兩岸各指定對等港口），未來再定期檢討。
　　
　　②空運——我方直航：開放我方特定航空公司飛機直航。其他航空公司的飛機，仍暫採間接方式，未來再視成效，定期檢討、開放。
　　
　　2、 經貿交流：
　　
　　（1） 依循市場法則，進行優勢互補，共同提高國際市場競爭力，共享繁榮。
　　
　　（2） 配套措施：
　　
　　①基於經濟效益進行產業分工的政策規劃。
　　
　　②分散市場，防止過度依賴。
　　
　　③制定高科技產業及安全性基礎建設產業限制條款及時間表。
　　
　　（原載《中國評論》二○○○年一月號，作者係台灣亞太綜合研究院副院長）