一、前言

　　兩岸學生交流乃是伴隨於兩岸關係的變化而開展，首先起於台灣1987年開放探親，1992年公佈《台灣地區與大陸地區人民關係條例》，使得兩岸青年學生交流由不開放、不宜開放，發展爲開放、承認學歷、擴大交流。2006年大陸宣佈承認台灣全部高等教育的學歷，是爲“倡議期”開始。2008年兩岸青年學生交流急速發展，2010年台灣修正公告《兩岸人民關係條例》第22條、《大學法》第25條、《專科學校法》第26條，承認大陸學歷並開放陸生來台，爲兩岸青年學生交流“突破期”。2012年後兩岸擴大學歷採認、高教互相招生、擴大青年學生短期研修及師資互訪交流等，是爲“開展期”並準備進入“深化期”。2016年台灣由民進黨重回中央執政，兩岸關係轉變爲“冷和”狀態。2017年大陸一方面放寬台灣學測均標高中青年得以申請大陸的大學就讀，但也同時减降了陸生赴台就學的一半名額。台灣則更慎審大陸省級台辦、曾發表對台不友善言論的智庫學者以及黨政軍人士入台。2018年2月大陸發佈《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》(簡稱31條)、2019年11月發佈《關於進一步促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》(簡稱26條)，并且暫停申請及核發赴台自由行簽证。台灣則依《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第23、82條之規定，將疑涉違法的12家代辦與中介留學大陸之業者移送檢調單位查處。並函文表示科研機構大專院校現職專任教師，未經許可不得參加大陸各項國家基金及國家重點研發計劃；現職專任教師，也不得應聘赴大陸任教。顯示，未來兩岸青年學生交流已非政策重點，將隨着兩岸關係的變化進入未可知的“限縮期”。

　　二、兩岸青年學生交流政策研究之回顧

　　1、2007年積極促進兩岸青年學生交流與合作；2、2009年推進和深化兩岸文化教育交流合作；3、2010年支持制定擴大兩岸文化教育交流的政策，加强兩岸青年學生交流；4、2011年深化兩岸教育交流與合作；5、2012年促進兩岸教育交流合作，積極促進商簽教育交流與合作相關協議；6、2013年提昇兩岸教育交流合作制度化水平，研商兩岸教育交流與合作協議。

　　三、兩岸青年學生交流之發展機遇

　　（一）2002年兩岸先後正式加入WTO。2002年1月1日兩岸前後正式加入世界貿易組織(Word Trade Organization, WTO)，兩岸與全球經貿體系關係更加密切。WTO負責執行各項貿易協議，主要是根據1994年重新簽訂的“關税及貿易總協議”(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)以及烏拉圭回合談判(Uruguary Round)完成的“服務業貿易協議”(General Agreement on Trade in Service, GATS)。根據WTO秉持貿易自由化精神，以及GATS教育服務活動的定義，兩岸必然需在“對等互惠”與“學術採認”的情况下，對外開放高等教育市場。

　　（二）2006年大陸宣佈承認台灣所有高等院校學歷。

　　（三）2009年7月大陸宣佈開放學測成績達頂標之台灣學生，憑學測成績就可以免試申請大陸123所大學。

　　（四）2010年兩岸簽署《海峽兩岸經濟合作架構協議》（ECFA）。2010年6月29日兩岸所簽署的ECFA可説是兩岸60年來最重要的協議，開創了兩岸經濟新關係。借由關税减免，可降低兩岸製造業的生産成本，有助於提昇兩岸外貿型經濟的競争力。

　　（五）2011年台灣承認大陸41所高等教育院校學歷。2010年9月3日台灣修正公佈《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第22條、《大學法》第25條、《專科學校法》第26條，並於2011年1月發佈《大陸地區學歷採認辦法》，認可大陸地區以“985工程”爲主的41所高等教育院校學歷，但對於大陸學歷採認采取三限:限量、限校、限域，六不:未經正式入學管道取得之學歷、函授或遠距教學取得之學歷、經由成人自學考試取得之學歷、分校或獨立學院取得之學歷、文革期間取得之學歷、中、西醫、護理、藥師等廣義醫事類學歷，及涉及高中以下的師資類學歷、非全職、在職進修取得之學歷，且需經“大陸高等教育學歷採認審議會”審議通過才成。

　　（六）2011年大陸開放六省市學生赴台。2011年大陸開放北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東六省市學生赴台，並擴大開放學測前標以上學生就可免試申請205所大學，使得在大陸被視爲窄門的國際名校爲台灣學子敞開了西進的大門，對台生形成不小的吸引力。2012年則新增加高考達二本分數綫以上學生才得申請赴台之規定。

　　（七）2013年擴大互相採認高教學歷。台灣擴大認可大陸以“211工程”爲主的111所大陸高等院校學歷，並開放二技生赴台就學。大陸則新增遼寧、湖北兩省爲大陸學生赴台的試點省份，並宣佈在大陸就學大學和研究所台灣學生可享有城鎮居民基本醫療保險。

　　（八）2014年台灣再擴大採認大陸學歷。台灣擴大認可大陸18所藝術爲主相關大學學歷，使得總數合計爲129所大學，開放陸生名額增加爲4,700名，并且同意國立大學和科技大學可以招收學士班大陸學生。

　　（九）2017年大陸放寬台灣高中生學測均標級以上就可免試申請大學，等於對台灣半數的高中畢業生開放自由申請入學。

　　四、兩岸青年學生交流之過去經驗

　　（一）兩岸互相承認高校學歷爲青年學生交流開創新頁。在大陸2006年宣佈承認台灣所有高等教育的學歷後，台灣終於在2010年也突破重重困難，第一批承認大陸41所高校學歷，2013年增加爲認可大陸111所高校學歷，2014年再增加爲129所，截至2017年開放承認大陸155所普通高校和191所二技院校。台灣依循漸進開放原則擴大承認大陸高教學歷，大陸則不斷投資高教並提高大學的世界排名和競争力。由於兩岸開放並擴大承認高等教育學曆數量，開創了兩岸青年學生交流的新頁。

　　（二）兩岸青年學生交流人數逐年增加。台灣於2011年公佈《大陸地區學生來台就學及停留辦法》，開放大陸青年學生來台就讀高等教育，大陸於2011年首度同意沿海六省(北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東)的青年學生申請赴台就學，2012年新增規定高考達二本分數綫以上學生才能申請，2013年增加二省(遼寧、河北)爲大陸青年學生赴台的試點省份。2011年在台就讀學位之陸生928人，2012年1864人，2013年3554人，2014年5881人，2015年7813人，2016年9327人，2017年9462人，2018年9006人爲負成長。而在大陸地區就學之台灣學生，雖無正確統計數字，但根據大陸有關請領台生補助者，約一萬二千餘人。

　　（三）大陸青年研修學生數量龐大。兩岸青年學生交流項目，除就讀正式學位外，政策上亦鼓勵短期學習，致使兩岸短期研修的青年學生逐年增加。特别是大陸學生來台研修人數從2008年起急遽增長，2013年21,233人，2014年已增加到27,030人，2016年已超過30,000人，增長幅度極大，對於幫助陸生瞭解台灣社會風土民情起了非常大的作用。同時，台灣學生在與陸生共同學習的經驗與刺激的良性互動，也從課堂上與學習競争中，找到尊重多元文化和重視自我價值的能力，增加了兩岸青年學生的互相瞭解與認同。

　　（四）兩岸均努力强化青年學生交流的服務措施。過去兩岸均不斷强化青年學生交流服務平台，希望能爲兩岸互讀的學生提供就學的更多方便與照顧措施。大陸於2013年9月宣佈在大陸就學大學、研究所的台灣學生都可享有“城鎮居民基本醫療保險”，台生收費比照大陸學生。台灣則研議《兩岸人民關係條例》和《全民健康保險法》配套修正案，等待共識，希望能將陸生納入台灣健保制度的醫療保險範圍。

　　五、兩岸青年學生交流之現况

　　2019年7月大陸宣佈，鑒於當前兩岸關係，暫停申請及核發赴台自由行簽证。2019年5月台灣依《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第23、82條之規定，將疑涉違法的12家代辦與中介留學大陸之業者移送檢調單位查處。

　　2019年5月台灣高校收到政府有關兩岸教育交流函文表示，一是科研機構及大專院校現職專任教師，未經許可不得參加大陸各項國家基金及國家重點研發計劃；現職專任教師，也不得應聘赴大陸任教。二是關於涉及與大陸共青團校交流，其兩岸校際合作書約應報經政府同意後方得進行，且不得涉有政治性内容，交流須經政府許可才能辦理。三是關於辦理實習相關活動，部分學校辦理赴大陸交流或實習活動，内容涉及與大陸方黨政軍機搆合作或全數援用大陸提供資料，請學校審慎評估實習機構與活動内容的妥適性。四是關於接受大陸落地交代，學校教師如以公假方式透過教育交流或文化之旅等形式，接受大陸落地招待，學校應注意活動目的、辦理單位、行程安排與文宣數據等，不應有政治目的及政治内容，以及有損我方尊嚴及立場。並要求學校强化自我監督及内控機制，保留完整審核及交流紀録以備審核。2019年5月台灣禁止中央機關人員參與海峽論壇，亦不樂見縣市政府組團參加，更禁止個人或團體參加涉及“一國兩制”台灣方案或民主協商等活動。2019年5月31日台灣三讀通過“台灣地區與大陸地區人民關係條例”（兩岸人民關係條例），規定未來兩岸若商談政治協議，必須經過立院“雙審議”，並通過全國性公民投票，然後才能簽署换文，形同“三道鎖”，比“修憲”門坎還高。

　　（一）兩岸關係冷和，青年學生交流受影響。2016年台灣由民進黨重回中央執政，兩岸關係急凍轉變爲“冷和”新狀態，以及近年兩岸高教環境優勢逆轉，兩岸青年學生交流受到影響，大陸來台青年學生直接减半變成1,000人。目前兩岸青年學生各約超過10,000名在各大學或研究所就讀，但觀察未來發展趨勢，短期内陸生來台人數不容易增加。但台灣赴大陸、香港、澳門就讀學位的學生人數，在就學誘因(如大陸2017年放寬台灣高中生憑學測成績申請大陸大學的標準，從過去的頂標、前標降爲均標)、就業市場、大學世界排名(近年大陸學校國際排名上昇)等因素影響下，則有逐年增加之趨勢。另外，青年學生研修數量上亦受到波及，受到兩岸關係急凍的影響，造成陸生打退堂鼓、家長不贊成以及台灣大學含金量下降等因素，估計約會减少20,000人。

　　（二）兩岸青年學生交流均有政策限制需要突破。大陸基於加强與台灣基層一綫和青年一代的交流，以争取台灣青年學生之認同政策下，加大馬力推動台灣青年學生赴大陸就學的優惠措施。除放寬台灣高中生憑學測成績申請大陸大學的標準外，學費不僅比照大陸學生，且設立有台灣學生奬學金，重點補助有招收台灣學生的高校和科研院，讓台生在自願的基礎上享有所在城鎮居民基本醫療保險等。但仍限定八省且高考達二本分數綫以上之學生纔可以申請赴台就學。在台灣方面，招收陸生仍有“階段性、檢討修正、完整配套”以及“三限六不”的政策原則，至2017年僅開放承認大陸155所普通高校和191所二技院校。陸生收費比照私校、陸生不得申請台灣政府提供的奬學金、不能打工、畢業後一個月要離台、不得留台工作，也尚未進入台灣全民健保體系。此外，兩岸爲避免磁吸效應，未同意大學相互招生倡導，均采用青年學生自主申請的方式辦理，導致兩岸學生就學信息與管道不足。

　　（三）兩岸青年學生交流進入新的探索課題。隨着人工智能AI、工業4.0、青年創業等議題，興起全球人才争奪戰，兩岸青年學生交流進入新素材的研究與探討之課題。尤其在2016年後，因應兩岸關係、區域政治、國際關係層面復雜，如何搭建兩岸青年學生交流之溝通與協商，調整策略、項目，以避免受到非教育因素牽連而阻礙前進。

　　六、兩岸青年學生交流之未來可能

　　現今兩岸關係冷和，加上2020年台灣大選在即，不利於兩岸青年學生交流。且未來兩岸青年學生交流已非政策之重點，因此將隨着兩岸關係的變化進入未可知的“限縮期”。1、未來兩岸青年教育交流不樂觀。兩岸關係緊張加上2020年台灣大選，兩岸教育交流未來並不樂觀。况且台灣陸續有代辦與中介留學大陸之業者被移送法辦，且政府亦數次提醒高校進行兩岸教育交流要避免違法情形，使得兩岸教育交流冷却。2、台灣不會擴大採認大陸高教學歷。台灣目前開放承認大陸155所普通高校和191所二技院校。隨着兩岸關係冷和以及大陸高教的不斷投資、獵才與接軌國際，在世界大學排名競争力節節上昇，而台灣的高校排名反而下降。未來短時間内，應不會再擴大採認大陸高教學歷。3、大陸不會增加赴台就學省市和名額。大陸目前限定八省且高考達二本分數綫以上之青年學生纔可以申請赴台就學，且於2017年名額减半爲1000人。未來大陸暫時不會增加赴台就學青年學生之省市和名額，研修生來台恐怕也會限縮，例如原福建與台灣自2010年開始執行的閩台高校聯合培養人才項目(3+1專班)，由6800人，2017年就下探2000人。4、台灣不會解除政策限制。台灣2014年鬆綁“三限六不”的内容，包括：增加採認高教學歷的校數、來台陸生增加、禁考證照修正爲可考技能檢定证照、禁止打工則改爲可擔任研究或教學助理、不納健保進行修法工作，未來修正限制性政策之環境不佳。5、兩岸招生中介服務無法開展。台灣2003年修正《兩岸人民關係條例》第23條之規定：“台灣地區、大陸地區、及其他地區、法人、團體或其他機構，經許可得爲大陸地區之教育機構，在台灣地區辦理招生事宜或從事居間介紹之行爲；其許可辦法由教育部擬訂，報請行政院核定之。”但政府並未制定許可辦法，致使在台灣地區辦理大陸地區之教育機構招生事宜或從事居間介紹之行爲無法經過許可。迄今約有84家次業者因協辦台生赴大陸留學被移送法辦，未來許可辦法之制定想必遥遥無期。



　　郭添財，台灣首府大學教育研究所所長。