有關經濟增長與收入分配的關係問題一直是經濟學特别是發展經濟學一個十分重要的研究課題。在上篇論述中指出,戰後台灣“均富型的增長模式”作爲其“經濟奇迹”的突出特徵,備受世人稱道。但是，自20世紀80年代以來台灣這種模式發生了明顯的逆轉趨勢，進入21世紀以後，貧富差距擴大化問題更是成爲台灣社會持續關注的熱點。（爲了對台灣相對均衡發展模式改變這個問題進行較完整的論述，本章將21世紀相關情况提前論述）因此，台灣收入分配問題不僅是台灣經濟轉型發展問題研究的重要課題，作爲一個典型案例，對於收入分配理論也具有明顯的研究價值。本章首先闡述相關收入分配理論的發展演變，在此基礎上，追尋台灣經濟增長與所得分配之間關係的發展軌迹，深入探討其相對均衡發展模式改變的原因，最後對台灣當局調節所得差距的手段及其成效進行分析。

　　第一節　有關收入分配理論的演進

　　1955年，美國經濟學家西蒙.庫兹涅茨（S.Kuznets）就經濟增長中收入差距的變動趨勢提出了著名的“倒U型曲綫”假説。此後半個多世紀以來，圍遶這一假説，發展經濟學家們的學術争論不斷，有關經濟增長與收入分配的理論研究也在此過程中向前推進着。

　　一、庫兹涅茨的“倒U型曲綫”假説

　　庫兹涅茨在1955年發表的《經濟增長與收入不平等》一文中,通過對英、德、美等發達國家收入分配的長期趨勢的考察提出了有關經濟增長與收入分配相互關係趨勢的著名假説:“人們也許可以假定,在長期的收入結構中存在着一個以不平等爲特徵的長期波動:在前工業文明向工業文明極爲迅速地轉變的經濟增長早期階段上,不平等擴大；一段時期變得穩定；然後在後期階段上不平等縮小。”後來人們將庫兹涅茨的上述假説法描繪在以横軸代表經濟增長率,以縱軸代表收入分配均等程度的坐標圖上,由此得出一條“倒U型曲綫”。收入分配之所以會呈這樣的變動趨勢，庫兹涅茨的解釋是，進入向工業文明過渡的起飛階段後，由於對增長具有重要意義的儲蓄和資産集中在少數富有階層，成爲這些階層及其後代獲取更大的收入份額的基礎；另一方面，伴隨着工業化過程的是，人口由低收入的農業和鄉村向高收入的工業和城市轉移，從而擴大了兩個部門間的收入不平等，因此，這個時期社會的收入差距會迅速擴大。而在進入經濟增長後期和達到較高發展水平後，隨着財税(特别是累進所得税和遺産税)、福利制度的改進和完善，將會一定程度扺消儲蓄不平等的累積效應，同時在工業化和城市化早期的動盪階段過去之後,各種因素就會趨向於提高城市人口中低收入階層的經濟地位，這些有利於收入不平等的縮小。可以看出，庫兹涅茨認爲關於經濟增長中收入差距的變動趨勢主要是由市場力量造成的。

　　在上述假説的基礎上, 庫兹涅茨分析了發展中國家收入分配的長期趨向。他指出，由於發展中國家的人均平均收入水平比發達國家低得多，而儲蓄和資産的集中又比發達國家更爲明顯，因此長期收入分配在發展中國家可能比在發達國家更加不平等。這種不平等還可能持續擴大，因爲發展中國家缺乏與迅速增長相聯繫的動態力量,因而無法阻止上層階層藉助於過去的儲蓄持續集中所帶來的累積效應造成收入份額呈上昇的趨勢，另外，發展中國家的政治與社會體制未能通過政府或政治上的操作來有效地提高低收入階層的地位。

　　由於具有較强的理論分析和經驗支持，庫兹涅茨的“倒U型曲綫”假説長期以來一直成爲研究收入分配理論的基本依據和重要文獻。而戰後巴西、墨西哥等拉美國家的發展事實也被視爲對這一假説的一個驗证，他們的收入分配狀况在1960—1970年的經濟高增長時期是急劇惡化的。

　　二、“倒U型曲綫”假説受到質疑    

　　然而就在“倒U型曲綫”假説幾乎被視爲一條已經得到證實的“規律”的時候，這一假説的真實性所面對的實踐與理論方面的挑戰也越來越大。20世紀60年代以來東亞各國和地區的經濟發展顯示出了一條與“倒U型曲綫”不相符合的路徑。自20世紀60年代以來的20、30年裏，韓國、新加坡、台灣和香港等東亞國家及地區的經濟快速增長,但同時這些國家和地區的貧富差距總的來説並没有明顯惡化，台灣等地還有相當程度的改善。在理論研究方面，從20世紀80年代開始，一些發展經濟學家通過觀察發展中國家的有關資料分析，對“倒U型曲綫”提出了公開質疑。到了90年代則有更多的經濟學家對此假説提出不同意見。其中較有代表性的是，1998年Deininger-Squire在其出版的《國際不平等數據庫》中，運用108個國家682份有關吉尼係數和五等分法在内的數據資料分析表明，“大約90%的被調查國家是不存在倒U型曲綫這種關係。” 他們的研究還發現不平等在經濟增長時期會上昇，同時在經濟衰退時期也同樣會上昇。 

　　同樣，賴特（C.L.Wright）的制度假設理論也對庫兹涅茨的假説提出了挑戰。他認爲，市場力量不是决定收入分配的惟一因素，决定收入分配狀况的主要因素是機制和政府的政策。如果過度關注市場力量而忽視機制變遷和政府政策，便會對收入分配與經濟發展之間的關係産生錯誤認識。收入分配與經濟發展的關係並不像“倒U型曲綫”理論所假設的那麽多變，事實上，没有任何國家在其經濟發展過程中收入分配都必須經歷如“倒U型曲綫”假設所描述的這種單一模式。此外，機制變遷和政府政策也有可能繼續導致收入不公的惡化。而且，這種情况不可能得到“自我糾正”。收入分配高度不公的國家尤爲如此，因爲控制政治和行政權力的精英是不會貫徹那些對其利益有所損害的政策。

　　如果經濟增長與收入分配相互關係不一定呈“倒U型曲綫”，就有可能存在既使經濟增長,又使收入差距不會擴大的途徑。1990年世界銀行的《世界發展報告》和聯合國發展計劃署的《人類發展報告》據此提出了這樣的看法：只要采取了恰當的政策，增長可以减少貧困 ,增長甚至可以和平等的分配携手並進。

　　三、重新重視“倒U型曲綫”假説

　　20世紀末以來，有關收入分配理論的學術争論又有了新的發展。1997年爆發了震驚世界的亞洲金融危機，“東亞奇迹”受到質疑。而拉美各國借鑒東亞的經驗所采取的相關改革措施成效不彰 ,2000年底阿根廷還發生了金融危機。於是，關於經濟增長與收入分配之間關係的主流觀點又傾向回到“倒U型曲綫”假説上 ,東亞曾經取得的成績被認爲是由於某種或某些因素在起作用 ,它們扺消了拉大收入差距的力量。經濟學家們在東亞成功與失敗之間尋找着共同起作用的因素，其中“教育論”較引人注目。英國發展研究所 (IDS)的Adrian Wood提出了一種模型，其中包括三種類型的勞動力 ,分别爲没有受過教育的、受過基本教育的和受過高等教育的 ,他假設一國要發展技術含量較低的勞動密集型制成品産業 ,至少需要受過基本教育的勞動力。這種制成品産業的擴大將會增加這一教育程度的勞動者的收益 ,這一方面縮小了他們與高等教育接受者的收入差距 ,另一方面却擴大了與没有受過教育的勞動者的收入差距。最終的净影響如何 ,取决於這三種類型勞動力在人口中的分佈。如果一國中受過基本教育的勞動人口比重非常大 ,他們所獲得的收益的增加就會降低經濟增長帶來的收入分配的不平等性 ,而如果没有受過教育的勞動人口的比例非常大,以勞動密集型産業支撑起的經濟增長就一定會帶來收入差距的擴大。東亞國家由於儒家文化傳統的關係 ,社會整體對教育的重視程度較高 ,因此受過初級教育的人口比重很大,這就爲它們通過出口替代戰略發展經濟並爲縮小收入差距創造了條件。但隨着一國收入水平的整體提高 ,産業結構轉向發展技術密集型産業時，受益最多的是受過高等教育的勞動人口 ,他們與没有受過教育的和僅受過基本教育的勞動人口間的收入差距不可避免地拉大了。换言之，東亞國家的文化傳統搆成了一種發展初期的優勢 ,但當國民收入達到一定水平後 ,“倒U型曲綫”還是會發生作用的。

　　事實上，自20世紀80年代以來，包括發達國家在内的全球的大部分國家均出現了收入差距擴大化的趨勢。有關解釋比較形成共識的是與“教育論”有關的“知識經濟論”。一般認爲，知識經濟的發展會使收入差距擴大加快，李德比特（Charles Leadbeater ）在《全球化大轉變》中指出：“知識經濟使貧富不均變本加厲”。之所以如此，李誠教授指出，在知識經濟的時代，誰掌握最新知識誰便掌握經濟大權，而知識的取得只限於少數進入高等學府，特别是名校的學生。韋端教授則從産業結構角度分析知識經濟對所得分配的影響，他認爲，知識經濟的發展使傳統産業萎縮而知識密集産業快速發展，由此産生高知識、高技能人力與低知識、低技能人力的供需失衡，進而造成結構性失業增加、所得分配惡化，在此過程中，“高學歷高所得，低學歷求職難”的趨勢更加劇了所得分配不均的狀况。 

　　由上述可見，有關收入分配問題的認識在理論與實踐的發展中不斷加深 ,盡管目前尚未有十分一致的結論 ,但相關理論論述對於觀察與分析發展中國家及地區經濟發展每個階段中的收入分配問題仍有重要的指導意義，只是要避免簡單、僵化地套用某種理論，因爲各個國家及地區發展中的差异性很大，具體情况要具體分析。另一方面，通過對個别國家及地區實際經濟增長與收入分配關係的分析研究，也可以在某種程度上檢驗上述理論的適用性，推動相關理論研究完善。

　　第二節　台灣經濟增長與收入分配關係的變化

　　追尋半個多世紀來台灣經濟增長與收入分配之間關係的發展軌迹，可以發現其經歷了由相對較均衡到不均衡的過程，中間呈明顯的三個階段，目前貧富差距擴大化問題對台灣社會的困擾日益加重。以下采用經濟學界常用的衡量收入分配不平等程度的兩個指標，即五分位指標與基尼係數進行分析。

　　第一階段1953--1980：庫兹涅茨“倒U型曲綫”假説的例外。

　　國民黨政權敗退至台後，台灣經濟經過幾年的恢復穩定，從1953年起進入較順利發展時期，20世紀60年代後更進入快速發展的繁榮時期。1951-1960年經濟平均增長率爲7.6%，1961-1970年增長率達10%，1971-1980年則爲9.4%。與此同時，台灣由一個農業社會轉變爲工業化社會。在這過程中，台灣的收入分配没有出現“倒U型曲綫”假説所描述的不平等擴大的情况，所得分配表現出相對平均化的趨勢。1953年，台灣的五分位指標比率是16.52倍，所得分配情况與多數發展中國家及地區差别不大。但1960年這個比率降爲8.72倍，1964年又降到5.33倍，到1972年爲4.99倍,1980年進一步降至4.17倍（參見表7-1）。

　　而韓國1976年與1980年五分位指標比率均爲7.95倍。至於墨西哥1977年五分位指標比率是19.9倍；巴西1972年是33.3倍。同期，台灣的基尼係數也呈逐步下降，由20世紀50年代初的0.558逐步下降到1980年的0.277。（參見表7-1）這與五分位指標比率趨勢基本相同。比較而言，韓國的基尼係數1976年時爲0.362,1980年時爲0.39，比台灣高出許多。墨西哥1977年基尼係數是0.492，巴西1976年是0.59，又比韓國高。由此可見，這個時期台灣經濟發展基本兼顧了“均”與“富”兩個目標，即所謂“均富型的增長模式”，明顯是庫兹涅茨“倒U型曲綫”假説的例外。

　　表7-1  1953-1980年户數5組别的所得分配比與所得差距

　　表格略

　　第二階段1981--2000年：呈現正U曲綫走勢。

　　進入20世紀80年代以後台灣經濟增長速度有所下降，但1981-1990年，年平均增長率仍達8.1％，1991-2000年平均增長率降爲6.3％。而過去近30年的“均富型的增長模式”却發生了逆轉趨勢，從1981年起所得分配差距逐步擴大。五分位指標比率由4.21倍持續上昇到1990年的5.18倍，2000年時進一步提高至5.55倍。同期，基尼係數也相應逐步上昇，由1981年的0.281上昇到1990年的0.312，2000年爲0.326。(參見表7-2)

　　與上個階段台灣收入差距變動走勢合併觀察，台灣收入差距在這個階段形成了“正U型”變動趨勢。

　　表7-2  1981-2000年户數5組别的所得分配比與所得差距

　　表格略

　　第三階段2001--：貧富差距擴大明顯加快並呈“均貧”現象。

　　21世紀以來，台灣經濟增長發生了轉折性變化，2001年出現半個世紀來首次的負增長2.2%，2002年後各年增長率有所回昇，但大致都維持在中低增長水平,2001-2012年,台灣經濟平均每年增長率僅爲4.1%。在此過程中，台灣經濟增長與收入分配之間關係的發展又有了新變化。一方面，所得分配不平均加劇，“正U型”的右半邊曲綫明顯上昇，五分位指標比率由上個世紀90年代的5倍多驟然突破6倍，2001年達6.39倍，爲上個世紀60年代以來最高水平，2002年後有所下降，但各年基本上都仍超過6倍，2012年爲6.13倍，2020年也爲6.13倍。同期,基尼係數也維持相對較高水平,2001年爲0.350,2012年爲0.338，2020年爲0.340。(參見表7-3) 

　　另一方面，所得分配情况呈現“均貧”現象，貧窮擴大化趨勢明顯。由於經濟增長緩慢甚至衰退，全體可支配所得與平均每户可支配所得幾乎停滯不前或呈下降走勢。2000年全體可支配所得新台幣58734億元，2001年下降爲58468億元，到2003年後才緩慢回昇,2012年爲74601億元。平均每户可支配所得，2000年爲新台幣891445元，2001年下降爲868651元，直到2005年回昇到894574元，才開始略超過2000年的水平, 2012年爲923584元。而就户數5組别的可支配所得來看，2000-2012年，除了最高所得第5組由1748633元逐年上昇至1846116元外，其它4組大致均呈下降走勢，其中，最低所得第1組由315172元下降至301362元。 “均貧”現象發展的結果使全家平均收入低於當局規定的最低生活費的低收入户數及人數明顯上昇。低收入户數由2000年的6.65萬户增至2010年的11.22萬户；低收入户人數也由2000年的15.61萬人增至2010年的27.34萬人。

　　表7-3  2001-2020年户數5組别的所得分配比與所得差距

　　表格略

　　從上述近70年來台灣所得分配發展過程看，台灣在經歷了約30年的“均富型的增長模式”後，從20世紀80年代起所得分配差距逆向轉成逐步擴大，21世紀後差距更明顯擴大。需要强調説明的是，這些還只是統計數據可表現的部分，是以薪資報酬、産業主所得、財産所得及移轉所得爲統計依據的差距。如果加上不能統計或並未統計的財富，如，土地、股票等資産所得，台灣社會實際貧富差距則大得多。土地一向是台灣最主要的財富項目之一，在每次轉手及地目變更後都會産生巨大財富。但台灣當局計算土地價值是依公告地價，而一般公告地價約爲實際市場價格的五、六成， 因此土地交易後的獲利所得，事實上被嚴重低估。另外，台灣“科技新貴”除擁有高額薪資外，通過分紅制度獲取的股票資産數額遠超過薪資，而這部分收入未計入“薪資報酬”中， 因此其實際所得收入也被大爲低估了。

　　正因爲如此，台灣社會實際感受貧富差距的程度遠遠大於有關數據表現出的大小。21世紀以來，以“反貧窮”爲訴求的各種民衆遊行活動接二連三發生，已深切反映出台灣社會對日益擴大化的貧富差距問題越來越難以忍受了。

　　第三節　台灣相對均衡發展模式改變的原因

　　台灣相對均衡發展模式爲什麽會在20世紀80年代後發生逆轉？深入思考這一問題不僅對瞭解台灣經濟轉型發展具有現實意義，對收入分配問題的研究也有理論意義，而爲了對比分析均衡發展逆轉的原因，還有必要先回顧一下之前相對均衡發展的原因。

　　一、相對均衡發展模式形成的原因

　　理論上，政府通過累進税制及社會福利制度等手段可以改善所得分配狀况，西方國家及地區早期經濟發展中也是這麽做的。但這却不是台灣20世紀80 年代以前形成“均富型的增長模式”的主要原因。這個時期台灣個人綜合所得税規模小，影響有限，當局在社會福利方面的財政支出也十分有限，直到1980年當局移轉收支使所得差距縮小的倍數僅0.132倍 (當局移轉收支前爲4.305倍，之後爲4.173倍)。事實上，正如前述賴特的制度假設理論所指出的，機制變遷和當局政策是對這個時期台灣所得分配改善産生影響的主要因素。

　　(一)土地改革及優先發展農業的策略

　　庫兹涅茨説明經濟增長會帶來收入不平等的原因之一是，對增長具有重要意義的儲蓄和資産集中在少數富有階層，成爲這些階層及其後代獲取更大的收入份額的基礎。而台灣在經濟發展初期進行了較有成效的土地改革，通過“公地放領”及“耕者有其田”等一系列政策措施，將土地資産重新分配，改變原來土地高度集中於少數地主手中的狀况，這在提高農民改良土地增加生産積極性的同時，也爲日後收入分配相對平均打下了一定基礎。而當局隨後采取優先發展農業的策略及大量兼業農的出現，則進一步促進農業部門家庭平均收入與非農業部門家庭平均收入之間差距的縮小。1964年農家平均每户可支配所得爲新台幣27995元，爲非農家平均每户可支配所得的96.59%，此後隨着工業化進程，這一比率所有下降，但1980年時仍達81.57%。

　　(二)大力發展以中小企業爲主體的勞力密集型出口工業 

　　從20世紀60年代起蓬勃發展的勞力密集型出口工業，使台灣在實現工業化的同時，較充分地解决了社會就業問題，使較低層勞動力的經濟狀况有可能隨着工業化進程而改善，社會貧富差距問題不那麽突出。台灣的失業率從1960年的4.0%逐年下降到1970年的1.7%，此後10年大致都維持在2%以下，1980年爲1.2%。同時，台灣勞力密集型工業是以廣大中小企業爲主體，大量資本規模小、人數不多的中小企業的存在，减少了私人資本的過度集中，有利於收入分配的均衡化。

　　(三)重視發展教育的政策，有助於收入的公平分配

　　英國發展研究所 (IDS)的“教育論”十分適合於台灣情况。戰後台灣在自然資源貧乏、資本也較短缺的情况下，只有人力資源較豐富，當局比較重視發展教育，提高人力素質。台灣在20世紀60年代中期以前，實施小學義務教育，普及小學教育。從1968年9月起對中學（初中）也實行義務教育，完成了普及初中教育的任務。大量“受過基本教育”的人口的存在，既滿足了技術層次較低的勞動密集型産業發展的需求，同時，隨着産業的迅速擴張，他們收入的增加産生了降低經濟增長帶來的收入分配的不平等性的效果。

　　(四) 采取控制人口增長和勞動力自由流動的措施

　　台灣在人口政策上，采取限制人口增長的措施，使經濟中“分紅”者相對减少。面對1950年前後由大陸遷台的人口大幅增加，台灣實行“家庭計劃”，鼓勵一個家庭兩個孩子剛剛好，少生優生成爲當時的一種時尚。台灣人口增長率從1960年的3.5%逐年下降到1980年1.9%。而勞動力的相對不足使得女性勞動力和較低技術勞動力的使用量上昇，這些勞動力的工資收入水平也隨之上昇，由此導致經濟增長中收入分配差距的縮小。而在勞動力政策上，台灣實行勞動力自由流動的措施，通過市場機制一定程度上改善分配狀態。台灣在户籍管理上實行的是“登記制”而不是“限額制”，即只要勞動者找到住處和工作，就可以登記爲當地的居民。勞動力就業的行業和工種也没有地區人口的限制。這樣，勞動力市場没有進入的障礙，勞動力可以根據勞動力市場的供求情况自由流動，選擇適合自己的較高收入的工作。如果存在工資差别，低工資者就會與高工資者進行工作的競争，使得高低工資差距縮小。這樣，經濟效率得到提高，同時分配狀况也得到改善。

　　總體而言，在20世紀80年代以前台灣收入分配呈均衡化趨勢，是在特定歷史條件下各種“機制”與“政策”綜合作用的結果，當歷史條件與“機制”及“政策”發生改變時，這種趨勢也就隨之改變。

　　二、相對均衡發展逆轉的原因

　　如前所述，20世紀80年代以來收入差距不斷擴大的趨勢在全世界具有普遍性，因此引起台灣收入差距擴大的原因應與其他國家及地區有共同之處，即一般性原因。但各國及地區所處的環境與采取的政策不同，造成收入差距擴大的原因難免又有差异性，即特殊性原因，特别是台灣由過去的均衡發生逆轉，這種特殊性原因更值得關注。

　　(一) 一般性原因

　　前述提及，人們將20世紀80年代以來全球大部分國家及地區均出現了收入差距擴大化趨勢主要歸因於知識經濟的發展。在台灣也不例外，主要表現爲知識經濟的發展使産業結構發生了明顯變化，在傳統産業逐漸萎縮而知識密集産業快速發展的過程中，結構性失業人數的增加與工資差别的擴大等因素導致了所得分配不均的狀况。

　　自20世紀80年代中期起台灣産業結構發生明顯變化，服務業迅速崛起成爲産業搆成的主導部門，而製造業所占比重逐年下降；與此同時，製造業由傳統的勞力密集産業向以電子信息産業爲主的技術密集産業轉型昇級。這對低所得家庭的就業狀况帶來雙重衝擊，一方面，低所得家庭所得來源主要依賴工作所得的工資，長期以來製造業爲這個群體提供了最主要的工作機會，傳統制造業的萎縮减少了他們的工作機會；另一方面，低所得家庭又主要是低教育、低知識的群體，難以達到技術密集産業所需的知識要求。據台灣“主計處”調查資料顯示，1980-2000年最低所得組平均每户就業人數由1.46人降低到0.68人，而最高所得組平均每户就業人數則由2.65人微降爲2.41人，同期，後者爲前者的倍數由1.82倍擴大到3.54倍。

　　産業結構的快速變化還引起不同産業别間的工資水平差别擴大，使低所得家庭處於不利的地位。20世紀80年代以後，最能吸收低所得家庭的製造業、營造業等的工資漲幅明顯低於水電燃氣業、金融保險業等。1980-2000年製造業平均每月工資，從8043元增至39080元，而以公營的員工爲主的水電燃氣業則從13451元增至88348元，後者爲前者的倍數從1.67倍提高到2.26倍。製造業與金融保險業的差距也大致如此。 而在製造業内，傳統産業與高科技業工作報酬的差距更是突出，高科技産業除了薪資報酬遠高於傳統産業外，還有通過分紅制度獲取的高額股票資産。

　　與工資水平密切相關的是教育程度的高低。教育在以往台灣經濟發展中扮演所得分配平均化的重要角色，但在知識經濟發展的時代由於對高知識、高技能人力的强大需求，教育反成了收入分配差距擴大的重要因子了，不同教育程度之間的所得收入差距逐步擴大。1999年研究院(所)教育程度的平均每人可支配所得爲103.66萬元新台幣，而補習自修或不識字的平均每人可支配所得僅爲13.43萬元。2000年前者進一步增加到103.96萬元，而後者則减爲12.72萬元。

　　觀察歷年台灣所得總額的來源搆成可見，受雇人員報酬爲4項來源中的最大項，約占55-60%，因此，工資報酬是决定個人間所得分配的重要因素，工資報酬差距拉大，將導致所得分配的不平均化。這就是隨着知識經濟的發展，台灣所得分配狀况發生逆向轉變的重要原因。

　　(二)特殊性原因

　　在瞭解台灣所得分配狀况發生逆轉的一般性原因之後，更應該認識的是因政策的失誤而造成的特殊性原因。

　　1.泡沫經濟造成的惡果之一

　　台灣在20世紀80年代中期後出現總體經濟嚴重失衡，泡沫經濟嚴重。大量資金競相追逐房地産與股票，造成房地産及股票價格急劇上漲。少數擁有土地者無不成了巨富，特别是台灣當局計算土地價值是按公告地價而不是市場價格，又使得土地交易者得以逃避巨額的税款。據台灣當局財政主管部門的統計資料，1976-1996年間，土地交易者共獲利10.03萬億元，但只繳了1.4萬億的增值税，税率大約只有1/10，遠低於税法所規定的40%至60%。而没有土地和住房的工薪階層則可能盡其一生的收入也無法購得一處住宅。在股票市場，少數“大户”及大財團利用自身雄厚的資金來操縱股市，獲取暴利。據統計，1980-1998年，台灣上市公司的股票市值從2191億元，增長到8.38萬億元，平均每年增加22.4%，而且股票交易所得不課税，財富因此迅速向少數人集中，社會貧富差距明顯擴大。

　　2.税制不公平對所得分配的影響

　　台灣從1960年開始實施了30年的《奬勵投資條例》，接着自1991年起實施《促進産業昇級條例》，都是以税收减免方式爲促進産業與經濟發展的手段。長期、大量的政策性减免税，除了導致税基的明顯縮减外，就是造成税制不公平。根據傳統的財政學，所得税制通過累進税率可以達到量能課税的公平性，進而有助於平均社會財富。但台灣一方面綜合所得税中减免税項目繁多，並對各類産業廣泛提供股東投資扺减的優惠，另一方面證券交易所得免税，這就使得所得税制在實質上已不是對富人課税，而是窄化爲薪資税性質。這種情况在20世紀80年代後隨着産業結構的調整昇級更顯得突出。根據台灣當局財政主管部門“財税資料中心”的統計資料，1998年全台灣所得來源中，只有55.7%的所得來自受雇人員的薪資報酬；産業主所得則爲16.0%，但是在綜合所得税來源上，薪資所得者却繳了72.3%的税，企業主只繳5.3%。這種“劫貧濟富”的税制，不但無法有效發揮改善所得分配的功能，而且由於高所得或資本利得長期免税，造成税負不公平，助長所得分配的惡化。

　　2000年以來，民進黨當局爲了兑現選舉諾言及刺激景氣需要，又相繼采取了一系列新的减税或免税政策，進一步加劇台灣税制的不公平。如，擴大傳統制造業五年免税；制訂企業購並法，免征企業並購的印花税、契税、证交税與營業税；企業營運總部與運籌中心特别免税；企業與金融機搆合併享受减免優惠；制訂金融資産證券化條例，免征印花税、契税、证交税與營業税；特殊目的的信託財産收入比照銀行業營業税率課征等等，這些税收减免措施幾乎都是爲財團、企業量身訂做的，富人的税負因此變得更少，有時甚至不用繳税反而可以獲得退税。根據台灣立法機構國民黨團公佈的特定企業損益年報表，2001年與2002年“大陸工程”税前净利各爲3.04億元與6.7億元，2001年依法不用繳税，2002年只需繳税1400萬元；同期“富邦金控”的税前净利分别爲6.3億元與92.05億元，2001年不用繳税，2002年則可獲退税2.1億元；“國泰金控”這兩年的税前净利分爲1.3億元與128.7億元，繳税情况也分别是不用繳税與獲退税2.1億元。這些例子十分典型地反映了台灣現行税制不公平、税負分配不均的情况。

　　值得關注的是，上述税制不公平狀况持續延續至今，不僅没有改善反而更加嚴重。據台灣立法部門預算中心的報告顯示，2019年度，綜合所得總額超過200萬元，扣掉免税額、扣除額後的所得净額爲零，因而免繳税者高達267户，其中還有2户所得超過2000萬。

　　3.當局的移轉收支效果小

　　由於税制公平性的嚴重扭曲，使得台灣當局無法有效發揮税收調節社會分配的功能，而在社會福利方面，雖然以1980年通過《老人福利法》、《社會救助法》與《身心障礙者保護法》三法爲標誌，台灣的社會福利有了較快的發展，但至1994年，社會福利支出占當局總預算支出的比例僅達8.9%。20世紀90年代中期起台灣實施《全民健康保險法》後，社會福利支出的增加才較明顯，在總預算支出的比例逐步上昇到兩位數。總體而言，20世紀80-90年代台灣通過當局移轉收支改善所得差距的成效仍不明顯。當局移轉收支使所得差距縮小的倍數1987年以前均在0.2倍以下，90年代中期以前則在0.5倍以下，90年代中期後才較明顯增加，2000年爲1.02倍，2020年爲1.30倍。

　　在上述種種不利因素造成台灣收入差距轉呈擴大化趨勢的基礎上，進入21世紀後台灣總體經濟持續低迷不振使得這種趨勢進一步加劇。

　　三、21世紀經濟不景氣加劇社會貧富差距的擴大

　　2000年台灣島内政局發生巨大改變，新上台的民進黨不但没有對長期積累的結構性經濟問題進行有效改革，而且以政治鬥争爲中心工作、以選舉勝利爲首要任務，造成島内政局動盪不安、兩岸關係緊張對峙以及財經政策摇擺不定等一系列不利經濟發展的新變數，再加上國際經濟不景氣的因素，台灣經濟因此發生轉折性的變化，陷入持續低迷甚至衰退的困境。2008年以來國民黨重新上台執政,台灣經濟低迷不振的格局依然没有改變,2008-2012年經濟增長率平均僅達3.6%。2016年以來，台灣仍陷於“悶經濟”窘境之中。總體經濟持續低迷不振，進一步激化了台灣社會所得分配不均的問題。

　　(一) 失業率快速上昇

　　自1996年起台灣整體失業率呈上昇走勢，但至2000年止，失業率尚能維持在3.0%以下。2001年失業率昇至4.57%，2002年再昇至5.17%，連創歷史新高。廣義失業率從4.43%昇至7.26%。2003年之後台灣失業率有所回降，但2009年受全球金融危機的影響，失業率再上昇至5.85%，廣義失業率7.35%。失業人口則從2000年的29.3萬人增至2002年51.5萬人，再增至2009年的63.9萬人；受失業波及的人口由66.4萬人增至112.9萬人，再增至136.3萬人。失業者的平均失業時間也不斷增加，與1996年相比，2001年失業者平均失業時間由20.45周增至26.13周，2002年進一步增至31.9周，2009年仍爲27.5周。因此近年來台灣越來越多的人生活在“失業恐懼症”中，或者常常要承受“無薪假”之無奈。失業率的居高不降，就意味着貧困人口的增加、社會貧富差距的不斷擴大。而在“失業恐懼症”中受到衝擊最大的仍是最低所得組人群，其平均每户就業人數由2000年的0.68人再降低到2003年的0.62人，2012年則爲0.5人；而最高所得組平均每户就業人數則由2.41人略降爲2.35人及2.28人。

　　（二）工資水平停滯不前

　　由於經濟持續不景氣，産業結構發展失衡等原因，21世紀以來台灣整體工資水平呈停滯不前狀態，而且不同産業别的工資差别進一步拉大，加速了台灣收入差距的擴大化。根據台灣“主計總處”的資料，按2011年固定價格計算，2000年台灣工業服務業平均薪資即達到46605元新台幣，而到2012年却减少爲45019元新台幣，12年間台灣實際工資水平不漲反降，减少了約3.4%。不同産業别的工資差别方面，2000-2012年，工資水平較低的製造業平均每月工資38914元提高至43994元，營造業的平均每月工資，從38897元提高至42728元；而工資水平較高的電力及燃氣供應則從91805元增至92457元，金融保險業也由60872增至76952元。不同産業别的工資差别持續擴大。

　　第四節　台灣所得差距的調節手段分析

　　面對以往“均富型增長模式”的改變，特别是21世紀以來台灣所得差距擴大化與貧窮增加問題日益突出，與大多數國家及地區一樣，基於社會正義原則，台灣當局采取了重分配的手段來應對這種發展趨勢。那麽，台灣調節所得差距的主要手段及其特點是什麽？其改善社會貧富差距的效果如何？台灣的重分配模式對轉型期台灣經濟社會有何影響？是否真正達到了維護社會正義的目的？

　　一、所得差距的調節手段

　　所得分配涉及初次分配和再分配兩個層面。初次分配由市場調節，涉及所得在市場參與要素之間的分配，表現出效率的一方面；而再分配則是運用政府以及社會的力量，降低所得差距，對追求效率過程中忽略的公平進行彌補。因此，再分配是降低貧富差距、緩解貧窮問題、維護社會正義的重要方法。而税收政策與社會福利制度等通常是各國及地區進行所得再分配的最主要手段，台灣亦大體如此，但有其自身的特點。

　　（一）税收政策手段

　　税收是一國及地區收入的主要來源，也是所得分配的重要工具，與所得分配直接相關的税種主要有所得税、財産税兩大類。所得税是國家及地區就法人或個人的所得（包括營業所得，勞務所得和投資所得等）征收的一類税收。所得税一般采用累進税率，所得多者多征，所得少者少征，無所得者不征，對收入再分配維護社會公平可以起到較爲明顯的作用。財産税是以納税人所有或屬其支配的財産爲征税對象的一類税收。各種財産除了可以帶來財産性收入外，還會因財産差异實質上引起機會不平等而形成收入不公平。對財産征税，可以削弱機會不平等的差异，爲較公平地取得收入創造條件。因此財産税作爲所得税的補充，對調節分配，維護社會正義有着重要的作用。

　　台灣的所得税和財産税同樣是賦税領域的重要税種。其所得税分爲針對自然人的綜合所得税和針對法人的營利事業所得税。前者針對個人全年所有的收入所得，後者則主要針對公司法人、獨資合伙企業以及合作社等的所得征收累進税（1998年後實施營利事業所得税與個人綜合所得税“兩税合一”制度）。財産税則主要包括遺産與贈與税，地價税，田賦（1988年起停征），土地增值税，房屋税和契税幾類，分别對不同的財産種類征收税賦。據台灣財政主管部門統計處資料，2010年台灣累計征收所得税净額新台幣5903.8億元，占税收總額的36.4%；累計征收各類財産税净額新台幣2487.1億元，占税收總額的15.3%，二者合計共占税收總額51.7%。由此可見，台灣超過半數的税收來自所得税和財産税這兩大税種，二者不僅爲台灣財政收入主要來源，也爲其調節所得差距的重要手段。

　　表7-4   歷年所得税與財産税的規模與比重

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　　（二）社會福利政策手段

　　台灣的社會福利政策，主要是通過當局支出對弱勢群體進行救助。按台灣所謂“憲法”增修條文規定，社會福利包含社會救助、福利服務、民衆就業、社會保險及醫療保健等五項， 涵蓋了貧窮問題，福利服務，失業保障，全民健保等方面。20世紀80年代以後，台灣社會各方面進入轉型期，社會福利事業也蓬勃發展起來，通過了一系列相關法律，如有“社會福利三法”之稱的《老人福利法》、《殘障福利法》和《社會救助法》，以及《職業訓練法》、《勞動基準法》、《就業保險法》、《少年福利法》、《年金法》等等法律，並陸續進行修正完善，由此建立起了相對健全的社會福利法律體系。除系統性的立法外，台灣還有相關社會福利政策措施，如1994年“社會福利政策綱領”，2004年“社會福利政策綱領”修正版等。2008年馬英九上台後，新的社會福利措施則包括“馬上關懷”、“工作所得補助方案”、“青年安心成家”以及一些短期促進就業等措施。

　　在上述衆多法律政策和措施的支撑下，台灣進入轉型期以來，當局的社會福利支出相應大爲增加。1980年-2010年，台灣社會福利支出總額由新台幣382.2億元增加到4154.3億元，社會福利支出占當局總支出的比重，從20世紀80年代中期的個位數上昇至2010年的16.18%。這對台灣社會减少貧窮，降低貧富差距，維持社會正義發揮了重要的作用。

　　表7-5  歷年社會福利支出規模與比重

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　　二、所得差距調節手段的效果

　　以上分析説明，轉型期台灣的所得税、財産税收入與社會福利支出在數量上都相當可觀，並呈不斷增加之勢。但作爲所得差距的調節手段，税收政策與福利政策的實際調節效果如何還需要結合專門的統計調查資料進行分析。

　　（一）調節所得差距和扶助貧窮的效果

　　首先看台灣當局調節分配手段對所得差距倍數的影響。圖7-3顯示1980年以來，台灣當局移轉收支（包括税收與社會福利支出）對所得差距倍數的影響。圖中兩條曲綫分别代表當局移轉收支前後五等分位所得差距的倍數，二者之間的距離代表了當局移轉收支對這種差距抑制的效果。由圖7-3可見，1980年移轉收支前五等分位所得差距的倍數爲4.3倍，移轉收支後减少爲4.17倍，調節效果僅0.13倍，在圖中幾乎表現不出來。之後隨着所得差距的擴大，當局移轉收支的抑制效果也逐漸明顯，圖中在移轉收支前和移轉收支後兩條曲綫之間的距離逐漸拉大就清晰地顯示了這一點。2010年移轉收支前所得差距倍數已經高達7.72倍，而移轉收支後這一倍數降爲6.19倍，調節效果達到1.53倍。由此可見，台灣當局移轉收支逐漸增强的調節效果在一定程度上緩解了社會貧富差距的擴大。

　　其次觀察台灣當局在緩解貧窮問題上的作用。表7-6爲抽樣調查年份貧窮家户（低收入户）收入主要來源。從中可見，在調查年份台灣貧窮家户收入主要來自當局財政補貼，大部分年份的當局財政補貼占其收入來源的半數以上，2008年甚至高達67.43%。這表明台灣當局社會福利支出在扶助貧窮方面的作用，同時也表明台灣貧窮家户生活對當局財政的依賴。不過，由於當局財政補助只能在短期幫助貧窮家户緩解生活窘迫程度，却不能使其脱貧，伴隨着台灣貧窮家户和人口的增多，其對當局財政狀况也將帶來越來越大的壓力。

　　表7-6  台灣貧窮家户主要收入來源

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　　（二）税收政策與福利政策的不平衡效果

　　以上分析可見，台灣當局的移轉收支整體而言對所得差距調節和扶助貧窮家庭起到了一定的積極作用，但其中租税手段和福利手段所發揮的作用却是大相徑庭的。

　　表7-7顯示1981年以來台灣當局移轉收支對所得差距的緩解效果。從中可見，對所得差距影響中租税效果一直維持在0.1倍上下，1986年爲0.108倍，到2010年仍然維持在0.11倍的水平，幾乎停滯不前。而同期當局移轉收支前的所得差距倍數則從4.784倍上昇到7.72倍。就理論而言，累進税制作爲社會收入差距的自動調節器，應當在所得差距擴大時調節效果高，所得差距小時調節效果低。對照台灣税收調節和所得差距倍數的變化，台灣税收政策的調節效果不佳顯而易見。

　　而社會福利政策的調節效果則明顯持續擴大，其從1981年的0.025倍大幅提高到2010年的1.42倍，30年間增加了56倍。截止2010年，台灣當局移轉收支效果中社會福利效果已占93%。换言之，台灣當局調節所得差距的作用幾乎全部表現在社會福利支出的效果上，税收調節的效果微乎其微。圖7-4顯示1981年以來台灣税收效果和社會福利效果占當局移轉收支總效果的比重，從中明顯可見，台灣調節所得差距的租税手段和福利手段之間存在嚴重的不平衡性。

　　表7-7 台灣福利及租税等效果對可支配所得分配的影響

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　　三、所得差距調節手段的影響

　　綜上所述，在調節所得差距和緩解貧窮方面台灣當局的移轉收支在整體上取得了一定的效果，但明顯存在不足，突出表現於税收與社會福利這兩種主要調節手段效果上的明顯失衡。這種嚴重扭曲的重分配模式，不僅大大削弱了當局調節所得差距的應有成效，而且對轉型期的台灣經濟與社會造成明顯的不良影響。

　　（一）失衡的重分配手段導致當局財政惡化

　　台灣所得差距調節手段的嚴重不平衡性，反映出台灣當局財政政策低收入高支出的結構性問題。進入轉型期以來，台灣税收占GDP比重呈明顯下降趨勢，長期處於較低水平。據“主計處”的統計資料，2008年台灣不含社會安全捐的租税占GDP的比重爲13.9%，同年日本的比重爲17.3%，韓國爲20.7%，美國爲19.5%，台灣與這些國家及地區相比均處於最低水平。2010年台灣税收比重再降爲11.9%，比城市型的新加坡的13.4%還低。 與此同時，台灣的財政支出却不斷擴大，社會福利支出即是其中最明顯的一項。如前所述，1980年-2010年，台灣社會福利支出總額由新台幣382億增加至4154億元，30年間增長了近10倍，年均增長率達到33%。而根據財政主管部門“統計處”資料，2011年台灣社會福利支出達新台幣4579億元，較2010年增長10.24%。這種失衡的重分配模式，必然導致兩個結果，一是不斷擴張的社會福利支出由於没有税收增長的持續支撑將難以爲繼；二是長期的低收入高支出，必將加劇財政惡化的程度。

　　事實上，台灣財政從20世紀80年代末90年代初起就已發生轉折性的變化，財政赤字不斷擴大。21世紀以來，台灣財政進一步惡化，財政入不敷出的局面愈益嚴重。根據台灣財政主管部門統計，2010年台灣“各級政府”財政赤字高達新台幣4513億元，占當年“各級政府”支出總額的17.6%。長期的赤字財政使台灣當局積累了巨額債務負擔。據統計，2010年台灣“各級政府”一年以上未償付債務餘額達新台幣51922億元，比2009年增加9.43%，是當年財政支出的兩倍多。而2011年債務餘額更是高達56512億元，較2010年增長8.36%，人均債務負擔高達新台幣24.5萬元。 按照台灣《公共債務法》規定，“當局及各地方政府” 所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，合計不得超過前三年度名目生産毛額平均數的48%，其中當局財政的上限值則爲40%。而2011年，台灣“各級政府”一年以上債務餘額占2008-2010年國民生産毛額平均值爲42.55%，其中當局財政一年以上未償還債務餘額爲46045億元，占前三年國民生産毛額平均數的34.67%，二者距其債務上限的差距都僅剩下不到6%。

　　（二）税制不公平妨礙其發揮作用並傷害社會正義

　　台灣税收手段無法有效發揮調節所得差距的作用的深刻原因在於其税制本身的不公平，突出表現在税基受到嚴重侵蝕。

　　首先，台灣所得税制存在證券交易所得免税、土地不按市價課税、海外所得不課税等明顯的税基缺口，這些税基缺口大都與資本利得有關而與工薪所得關係不大；而從事資本交易者往往財資雄厚，較易進行避税，工薪階層則幾無避税的可能。這就使得台灣的所得税制在實質上已不是對富人課税，而是窄化爲薪資税性質，不但無法有效發揮改善所得分配的功能，而且由於高所得或資本利得長期免税，造成税負不公平，助長所得分配不公的惡化。由表7-8可見， 2008年台灣綜合所得税各項納税額來源中薪資收入占其中的71.1%，而作爲資本利得的股利和財産交易收入作爲税源只占總額的14.58%和0.24%。進一步考察各級距申報所得税的收入差别可以發現，年收入應納税所得净額越高者其收入來中來自薪資部分越少，而來自股利等資本利得收入越多。應納税净額達到1000萬以上級别人群股利所得竟高達69.22%，而薪資收入只有19.29%。而應納税收入净額在41萬以下的人群中，其股利收入在總收入中比例只有6%强，四分之三以上的收入是薪資所得。由此可見，台灣中下階層收入主要來自薪資，而高所得階層收入主要來自於股利等資本利得，但台灣的累進綜合所得税却主要從薪資收入獲取其税源，使得本應發揮“劫富濟貧”作用的綜合所得税失去了其本應有的降低所得差距的作用。

　　其次，台灣長期以來實施《奬勵投資條例》、《促進産業昇級條例》及《産業創新條例》等法規，給予企業的税收减免及補貼退税等一系列優惠措施也造成了營利事業所得税税基缺口。根據“主計處”統計資料，2008年台灣“所得統計”中，營業盈餘爲新台幣4094.48億元，而在税收統計年報中，報征營利事業所得税的核定課税所得額只有新台幣1059.73億元，僅占“所得統計”營業盈餘的25.9%，剩餘近3/4的部分則通過各種途徑免於納税。 台灣《天下》雜誌資料顯示，2009年已公佈財報的上市櫃企業，最賺錢的10家，賺的錢只繳了9.97%的所得税；15家獲利30億以上的企業，税率不到10％；有獲利但没繳税，甚至有退税的企業有54家。而一般上班族的所得税率則高達21％至30％。 正因爲台灣的税制漏洞嚴重扭曲了税基，明顯偏向於富人，台灣税收手段調節所得差距的作用微乎其微也就不足爲怪了。

　　表7-8  2008年度綜合所得税各類所得各級距申報統計情况

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　　（三）异化的福利政策無法真正體現社會正義

　　盡管台灣調節所得差距主要依賴於社會福利政策，對於維護社會正義具有重要的作用，但社會福利政策本身的缺陷也不容忽視。在轉型期的台灣社會，由於選舉制度和社會福利制度的不健全，加上社會福利政策具有惠民特性，社會福利政策往往异化爲政治選舉中拉攏選票的工具，無法真正體現社會正義。

　　台灣福利政策异化的突出表現即是每逢選舉政治人物就大筆開出社會福利政策支票。參選政黨爲了争取某一群體的更多選票，就宣佈若當選將會采取有利於該群體的福利政策；而作爲競選對手的政黨爲了保持該群體的選票往往做出相應的福利政策的許諾，從而使得台灣福利政策成爲變相的買票工具。從1993年澎湖縣縣長選舉中的“老年年金”議題到2000年的“三三三安家專案”再到2004年、2012年的“老農津貼”争議，台灣歷次大小選舉過程中處處充斥着福利政策的種種承諾。這種爲選舉目的而開出的福利政策支票大都偏離了福利政策的本意，不僅無法真正照顧弱勢群體，維護社會正義，反而會對社會正義造成傷害。

　　首先，爲選舉而濫開的福利政策支票常常罔顧經濟資源限制，因而難以有效落實執行。2000年台灣大選後陳水扁福利政策支票的跳票即爲典型例证。2000年大選前夕，民進黨候選人陳水扁許諾台灣民衆當選後實施“三三三安家專案”和“五五五安親照顧方案”等一系列福利政策。但是甫一執政，即因經濟衰退而宣佈“優先發展經濟，社福暫緩”，許多福利政策承諾因此未能兑現，而在其任内台灣經濟始終未能真正走出衰退，相關許諾的福利政策便不了了之。台灣政黨在選舉前後對待福利政策態度的巨大差异，根本原因就在於其以選舉爲中心的政治策略，選舉之前爲了獲得選票而大開福利政策支票，執政之後却不得不面對現實的經濟和財政資源限制。這種不負責任的立場與態度，最終傷害的還是普通民衆和台灣的社會正義。

　　其次，作爲選舉支票的福利政策承諾割裂了福利政策的系統性和完整性，降低其維護社會公益的效果。而無法建立完善的福利制度就難以有效遏制福利政策异化爲選舉工具，形成一種惡性循環。多年來“老農津貼”議題一直在選舉中激烈博弈就反映出台灣社會福利制度化的困境。台灣的老農津貼的發放始於1995年“老年農民福利津貼暫行條例”，當時的標準爲每人每月新台幣3000元。2004年台灣大選時，爲了争取選票，老農津貼調昇到每人每月4000元，不過規定以後每5年調昇一次。但此項制度在2005年即被打破，在該年12月縣市長、縣市議員、鄉鎮長“三合一”選舉中，老農津貼調高至5000元標準。2007年又再調高到6000元標準。在2012大選的激烈競争中，老農津貼又被各政黨要求提高。馬英九當局原來决定根據物價等指標確定老農津提昇辦法，增加老農津貼316元，希望使其朝向制度化方向規範以免再受選舉操縱；但是面對選舉壓力最終還是决定自2012年元旦起，老農津貼由現行的每月6000元，提高爲每月7000元，四年後再根據消費者物價指數增長率調整。還同時制定了提高身心障礙者生活補助費等八項社會福利措施。由此可見，台灣當局雖然曾試圖對社會福利政策進行制度化改革，但是在選舉壓力下都不得不讓步。

　　台灣的社會福利政策明顯已經异化爲選舉的工具的現實，是與台灣政治文化有着深刻的聯繫，台灣社會福利制度的健全還有很長的路要走。而選舉中種種福利政策的承諾具有短期性、隨意性、非制度化的特點，又會在很大程度上損害社會福利政策維護社會正義的效果。

　　綜上所述，由於台灣長期以來税基受到嚴重侵蝕，税制十分不公平，台灣當局調節所得差距的擴大只能主要依賴社會福利支出的不斷增加，税制的調節效果十分微弱。而在民主制度不成熟與社會多元化的背景下，台灣社會福利政策又往往淪爲政治選舉的工具。這種嚴重扭曲的重分配模式，不僅使台灣當局調節所得差距的效果有限，而且對台灣經濟與社會造成明顯的不良影響，難以真正達到維護社會正義的目的。要改變這種狀况，無疑必須改革弊端重重的税收制度與嚴重异化的社會福利政策，但基於台灣政治現實，這種改革顯然將是長期而艱巨的系統工程。