6月1日，台當局“行政院政務委員”鄧振中與美國貿易代表署（USTR）副貿易代表畢昂奇（SarahBianchi）舉行視訊會談，討論台美深化經貿關係、推進貿易優先項目等議題的具體途徑，雙方一致同意共同發起“台美21世紀貿易倡議”（U.S.-TaiwanInitiativeon21st-CenturyTrade），以“共同價值觀”爲基礎，促進創新等貿易合作優先項目，爲美台勞工與企業帶來包容性經濟成長。同日晚，台“行政院”舉行記者會宣佈倡議正式啓動。

　　而此前5月23日，美國總統拜登借訪日和日美首腦會晤正式宣佈啓動“印太經濟架構”(Indo-PacificEconomicFramework，簡稱IPEF)，包括日本、澳大利亞等13個國家成爲初始會員，一直謀求加入的台灣當局未在名單之内。同時，台灣卯足力量試圖借美日力量參與世界衛生大會（WHA）的圖謀也再次折戟受挫。

　　短短一周多，蔡英文當局滿懷期待的“五月外交美夢”破碎，無比失落倏忽間劇情翻轉，更燃起可能重塑美台經貿新關係的無限憧憬，過山車式的劇本演出反映出台灣在美國印太戰略中的尷尬地位。顯然，在拜登“印太戰略”中，台灣的角色既非傳統的“軍事盟邦”，亦非其自詡的“新伙伴”，只是美國布局印太戰略遂行“抗中”的代理人和策略棋子，完全喪失主動性和自主性。

　　“美台21世紀貿易倡議”被輿論稱爲只是美國在IPEF舍棄台灣後的一副“安慰劑”，不過，在美國全面挑起對華競争方興未艾下，這一定程度上對拓展“國際活動空間”深具無力感的台灣民進黨當局强化美台經貿合作、乃至參與美國主導下的多邊貿易談判仍會有所幫助，後續發展值得關注。

　　一、美排除台灣啓動IPEF意在順利完成印太戰略的經濟拼圖

　　衆所周知，拜登政府上台後延續了特朗普時期的對華競争戰略，而且更加積極地推動“印太戰略”以圍堵中國大陸，策略上則抛棄了特朗普的孤立主義，采取拉幫結派的方式，從東北亞、東南亞到印度廣闊的印太區域，重建美國的同盟體系，並成功地在政治與軍事安全實現了“美日印澳四方安全對話”（Quad）和美英澳聯盟（AUKUS）。而退出“跨太平洋伙伴關係協定”（TPP）並放棄加入“跨太平洋伙伴全面進步協定”（CPTPP）後，美國在印太地區經濟影響力持續下降引起了美國盟友的擔憂和不滿，爲此2021年10月拜登在東亞高峰會首次提出了IPEF構想，今年2月白宫公佈首份“印太戰略”文件，把“主導印太的經濟架構”列爲未來12到24個月内展開的十大行動計劃之一，意圖借此在印太地區重振經濟領導地位、再次主導區域經濟發展走向的關鍵。

　　從醖釀和啓動過程看，IPEF無疑是美國整體印太戰略下的經貿布局，也是美國國内政治氛圍不支持重返CPTPP情况下，爲補齊印太戰略的經濟短板所推出的替代方案。而從白宫端出的文件内容看，IPEF“以促進高標準貿易、管理數位經濟、提高供應鏈彈性和安全性、以透明化及高標準進行相關投資，加倍建立數位連結計劃”，本身雖無“抗中”字眼，但外界幾乎一致認爲“架構”屬於美對華進行戰略競争的一部分。

　　根據美國國務院2019年11月4日提出的“自由開放印太：促進共同願景”報告，印太戰略的主要目的是構建一個“自由與開放的印太地區”，並加强美國與盟邦和伙伴在政治、經濟和安全等方面的聯繫，因應美國在區域内面臨來自中國的競争與挑戰。事實上，拜登政府也毫不掩飾地將其印太戰略的目標指向中國。根據美國貿易代表署（USTR）貿易代表戴琪的詮釋，IPEF最重要的是將“展示美國作爲該地區國家合作伙伴”的堅定承諾，以遏制中國在該地區日益增長的影響力。拜登宣佈啓動IPEF不久，國務卿布林肯即正式發表拜登政府的對華政策演説，聲稱“中國是唯一既有企圖又有經濟、外交、軍事和技術能力重塑國際秩序的國家”，“中國搆成的挑戰是對美國外交前所未有的考驗”，美國“决心正面應對這一挑戰”，未來十年的策略是“投資、聯合、競争”，透過塑造“周邊的戰略環境”來促進“開放包容的國際秩序”。由是觀之，IPEF是美國下階段針對中國緣經濟競争的重要工具，是美國在印太地區“投資、結盟和競争”的重要布局。至此，美國基本搭建完成了涵蓋政治、軍事安全和經濟領域“包圍中國”的“周邊戰略環境”。

　　蔡英文上台以來，采取“反中抗中”和“一邊倒”親美的政策，竭力尋求參與美國“印太戰略”並扮演“利益相關者”角色，並爲迎合美國對華競争全面配合美對華科技戰經濟戰。拜登政府今年2月宣示將推出IPEF後，蔡英文當局當即表示歡迎與支持，包括蔡本人和“外交部長”吴釗燮等高層多次向美方表達參與意願，希望台灣能扮演積極角色。同時，在台當局的遊説下，美國參議院有50多名跨黨派議員致函給拜登，呼吁將包括台灣在内的美國“盟友”都納入IPEF；200名跨黨派衆議員亦曾聯名致函拜登政府官員，呼吁納入台灣。布林肯也在衆院外交委員會聽证會上表示，IPEF將是開放且具包容性，包含與數個潜在伙伴展開對話，强調“没有要把任何人拒於門外，包括台灣在内”。

　　按照蔡英文當局的邏輯，台灣無論是從台美關係現狀還是從台灣的地緣經濟角色看都具備參與的條件。台灣是美國長年重要的貿易伙伴，2021年雙邊貿易額達1140億美元；台灣是全球電子産品、電腦、資通訊科技供應鏈中心，在美國供應鏈多元化努力上亦扮演關鍵角色。更重要的是，IPEF是由美國一手主導，其中的供應鏈數位經濟等項目很難離開台灣的參與，在台美實質關係不斷提昇的情况下，台灣加入IPEF應該是水到渠成的。

　　然而，在拜登宣佈啓動最後一刻，美國國家安全顧問沙利文接受訪問時表示，IPEF首輪名單已確定，台灣不會出現在上面。美國此舉迅速引起了台灣在野政黨的批評，島内媒體也認爲無緣IPEF是台美關係的一大挫敗。但更多則認爲IPEF未納入台灣是國際現實的必然。綜合島内外媒體報導，在“抗中”目的下，IPEF能够吸引更多國家參與的條件本就不多，特别是美國欲在第一輪邀請更多的東南亞國家參加，而這些國家對中國大陸的貿易依存度均高於美國，美國若將台灣納入，將被中國大陸認爲是挑釁，不僅進一步激化美中對抗，也將降低東南亞國家參加的意願。正是懾於中國大陸反應和顧及東南亞國家的擔憂，美國最終在初始名單中排除台灣。

　　二、美國另辟蹊徑主導啓動“美台21世紀共同倡議”賦予台灣參與美“印太戰略”的實質角色

　　承前所述，IPEF是一個完全由美國主導的平台，台灣最終仍然被排除在外，自然導致對參與有高度期待的台灣當局的巨大失落和心理落差。但正如沙利文所稱，美國仍將“尋求與台灣在半導體、供應鏈等方面合作，深化雙方的經濟伙伴關係”，美國幾乎同步與台當局共同推出了“美台21世紀貿易倡議”。

　　對此，“行政院”宣稱是“台美重大經貿成果”，標誌台美經貿的“歷史性突破”，是“新世紀美台關係的驚天突破”。然而，主流輿論多認爲此倡議是“自欺欺人、最佳安慰奬”，它不僅因不必經美國國會批準而法律位階與約束力不高，而且完全不涉及關税和市場準入，對以出口爲主的台灣而言其實缺乏立即的實際利益。《聯合報》社論認爲，“標題確實吸睛，但拆解華麗包裝後却找不到有料的内容”，“只是一個大内宣成癮的政府之業務招數罷了”。在美台經貿關係不對等下，島内主要工商團體對此倡議的啓動普遍没有太多喜悦或振奮的反應，雖對當局開放談判大門有所肯定，但多認爲須洽簽FTA或雙邊貿易協定BTA才有實質幫助。

　　輿論反應總體消極絶非無的放矢、吹毛求疵。台美之間1994年就開啓了“貿易暨投資架構協定”（TIFA），近些年又啓動了“經濟繁榮伙伴對話”（EPPD）和“科技貿易暨投資合作架構”（TTIC）等經貿對話平台，並在此基礎上展開了持續密集討論雙方共同關切的雙邊和區域經貿議題，但台灣朝野一直期盼的台美“雙邊貿易協定”（BTA）或“自由貿易協定”（FTA）迄今遲遲没有進展。很顯然，台美雙方圍遶此倡議的這出“浮夸演出”，其背景就是此前IPEF台灣被刻意排除後，美國以其他方式深化台美經貿連結、彌補台灣方面無法加入IPEF的挫折和失落。

　　回顧該倡議的醖釀和出籠過程，美台雙方對啓動倡議的預期目標和關注重點可謂南轅北轍。台當局主談代表鄧振中力圖强調是台美經貿關係歷史性進展，聲稱這是其“已等了三十年”的突破，希望利用堆積木的方式，推動11項議題的逐步談判並簽署協議，待時機成熟，完成台美FTA。但是，美主流媒體對此多未報導，美方未來談判代表之一的商務部長雷蒙多所關注的集中在台灣高精密半導體技術及供應鏈問題，對其他議題興趣不大。因此，輿論稱“這個包裝華麗的貿易倡議，如果變成美國誘使台灣半導體業必須交出現有優勢的壓力環，台灣得小心賠了夫人又折兵”。

　　然而，美國於IPEF之外另辟蹊徑搞出來的這個倡議，對台灣當局來説仍然可以得到某種心理上的滿足。一方面，美國一再强調倡議是建立在“共同價值觀”基礎上，透過倡議等於再次明確宣示台灣是其所謂“全球民主聯盟”的一員，從而維護了台灣在印太戰略中的地位，也顯示將繼續讓台灣扮演其維係以規則爲基礎國際貿易秩序的“關鍵盟友”角色。另一方面，美國事實上可通過此倡議非正式地與台灣方面架構起“迷你”IPEF關係，讓台灣地區享有其他亞洲國家參與布局的模式，這樣既不違反美國的“一個中國”政策，也能讓台灣間接參與IPEF相關議題的規範討論並扮演實質角色，尤其是台灣在半導體生産與供應鏈上的核心地位能得以充分發揮。可以説，美台“以經濟爲名”共同啓動所謂“21世紀貿易倡議”的親密互動，不是即興式演出，而是“精細編排、成套布局的大戲碼”，根本就是美國國務院新印太戰略下“抗中”進逼作爲的具體登台。

　　因此，對於暫時還無法參與美國主導的印太經濟架構的台灣來説，倡議就是一個參與形塑印太地緣經濟地景的重要的機會，一面應對實際的台美雙邊貿易議題，一面也提供台灣參與當前區域經濟規則討論的間接窗口；對美國來説，也借此確保了一個可協助其應對中國大陸挑戰其主導的自由主義國際秩序的“戰綫戰友”，從而在IPEF之外輔以該“倡議”實質上將台灣拉進來，最終以堆積木的方式布建起“周邊戰略環境”的堡壘，塑造全面壓制中國在亞洲影響力的戰略效果。

　　三、美台經貿關係可能進一步提昇，但不變的是台灣在美對華戰略中的棋子底色

　　“倡議”出台所透露出的濃濃政治意涵，也讓島内輿論大多對其前景不太樂觀。這種情緒集中反映在倡議内容上的“金玉其外，敗絮其中”。一則倡議並不是一項協議，僅有項目名稱，没有實質内容，只是未來進一步談判的“口頭預備動作”；二則倡議不涉及任何關税和市場開放，而是雙方廣泛談過的農業、反貪污、貿易便捷化、環境和氣候變遷、數位貿易等等11項議題，如此龐大而廣泛的議題，談判結果要凝聚爲具體成果恐怕曠日費時；三則雙方在既有平台上的會談時斷時續，缺乏具體進展，而且台灣始終處於被動和受鉗制的一方。

　　不過，正如台媒所言，“台美21世紀貿易倡議”的出爐仍可視爲台灣在當前印太地緣政治現實下的一種小步突破。鄧振中稱，台美雙方將啓動經貿談判，以利未來能達成一個高標準、具有經濟利益的貿易協議，並表示雙方同意第一次會議將於6月底在華盛頓舉行，在此目標下，台美雙方將開始以下11項議題談判，包括貿易便捷化、法規訂定原則、農業、反貪污、協助中小企業貿易、掌握數位貿易帶來的利益、推廣以勞工爲中心的貿易、支持環境及氣候行動、標準、國營事業、非市場經濟政策及做法等11項目談判。而美國USTR也同時發佈聲明，强調台美雙方將借此一倡議，持續與“利益相關各方”接觸，推進與深化台美重要經貿關係，促進共同價值觀，應對共同挑戰與機遇。

　　因此，隨着台美貿易倡議談判的逐步展開，台美經貿合作關係將會進一步提昇殆無疑義。倡議包含的11項内容，與美歐“經濟與科技政策倡議”、美英“未來跨大西洋貿易對話”的議題高度重叠，已是美對外貿易談判内容的最高規格，也較IPEF四大支柱更廣泛且深入，反映出美國一改過往只跟台灣方面談技術性議題的做法，同意將與歐盟、英國之間討論的區域性、全球性及前瞻性的議題作爲台美官方對話談判的範圍，以結構性提昇與台經貿關係。鄧振中强調，一直以來台灣都希望能利用談判機制，在台美之間建立起“可長可久的經貿關係”，倡議的啓動確實“讓台美之間有更多實質内涵的互動機制”。台當局聲稱期待借由“台美21世紀貿易倡議”的持續互動，推進及深化台美重要經貿關係。可以預見，根據布林肯提出的對華戰略，與中國競争關鍵性的建構具有韌性的産業供應鏈，尤其在半導體等高科技産業合作上，台灣將扮演更加喫重的角色。此外，由於台灣已經排除因進口美國猪肉、牛肉瘦肉精帶來的貿易障礙，該倡議或許也是台當局所謂“台美之間簽訂BTA的前哨戰”，從議題内容以及以簽署貿易協議爲談判目標來看，這項倡議正是爲台美雙方貿易協議（BTA）的基礎。

　　其次，倡議雖不是台灣加入CPTPP和IPEF的保证，但由此展開的談判，則可能爲台參與CPTPP等多邊經貿機制創造一定的機會。多年來，高度依賴貿易的台灣積極參與國際經濟談判的目標就是深層接軌先進國家市場，並藉以帶動産業與經濟體制的提昇。倡議最重要的意涵即在於讓台灣可以得到“絶佳的機會”達到上述目的。根據鄧振中的説法，台美雙邊貿易倡議與印太經濟架構可以並行不悖，聲稱將會繼續努力争取加入IPEF。“中華經濟研究院”區域發展研究中心主任劉大年認爲，台灣參與IPEF和與美國啓動雙邊貿易談判意義不同，因爲IPEF有14個成員，其中7個是CPTPP成員，台灣如果能加入IPEF，對争取加入CPTPP較有正面效果。

　　值得注意的是，此倡議對台美經貿關係發展和參與國際經貿談判有正面作用，但對台灣未來的也不是完全没有風險。最主要的挑戰和壓力就是來自美國的予取予求。睽諸過去台美TIFA等談判，往往是台灣被要求和配合的多，但却未必能得到台灣想要的，而倡議包含的11項議題幾乎都是有利於美國或是美國關切的内容，顯示美國希望借此倡議制定美國標準規範，進而建立符合美國利益的國際經貿制度。未來台美談判過程中，台灣勢將面對美國在這些方面的需求。盡管島内輿論認爲台灣應避免陷入只是美國談判的籌碼以及中美對抗的棋子，但在台美談判地位不對等、利益不對等下，親美已無底綫的蔡英文當局面對美國的予取予求，將如何有效應對並捍衛台灣民衆的利益？


　　作者係中國社會科學院台灣研究所研究員、所編委會執行副主任、《台灣研究》主編。