台灣是中國領土不可分割的一部分，台灣問題純屬中國的内政，但同時，台灣問題的形成又是美國干涉中國内政的結果，這就使得兩岸關係的發展過程錯綜復雜，在很大程度上受美國因素的影響。可以説，在過去的近半個世紀中，台灣問題一直是中美關係中最爲核心和最爲敏感的問題，美國對台政策也始終是美國對華戰略中的一個重要部分。

　　遠東不沉的航空母艦

　　從1949年到70年代初，美國將台灣作爲其在遠東地區的反華反共基地。

　　這一時期，在東西方兩大陣營尖鋭對峙的世界格局下，美國對台政策的核心内容就是要將台灣與中國大陸分離開，從政治、經濟、軍事上控制、支持在台灣的國民黨政權與大陸對抗，阻止新中國解放台灣，將台灣作爲其在遠東的反華反共基地。在這種背景下，50年代台灣海峽先後爆發了兩次台海危機。

　　1949年初，美國看到國民黨政權大勢已去，采取了“脱身政策”，放棄中國大陸而把政策重點放到如何將台灣與大陸分離開來，美國確定的保台政策目標爲:“不讓台、澎、金、馬落人共産黨之手”，而“最可行的辦法就是將該島嶼與中國大陸隔開”，並不斷抛出“劃峽而治”、“台灣地位未定論”等論調。1950年，朝鮮戰争爆發，美國决定插手台灣問題，擔任聯合國軍總司令的麥克阿瑟兩次提出台灣問題備忘録，稱:台灣如果掌握在共産黨手中，“就好比一艘不沉的航空母艦，其位置對蘇聯完成其進攻戰略極爲理想”。1950年6月，美國總統杜魯門發表聲明稱，“台灣未來地位的决定，必須等待太平洋安全的恢復，對日和約的簽訂或經由聯合國的考慮”，同時下令美國海軍第七艦隊進人台灣海峽。

　　爲使台灣成爲美國在西太平洋上反共反華的一個重要據點，美國爲台灣提供大量軍事援助以加强對台軍事控制及防務。1951年，美國向台灣派出一支500多人的龐大軍事顧問團，1953年8月，美台在台灣海峽舉行聯合軍事演習。1954年12月，美台簽訂“美台共同防禦條約”，該條約規定，美國“維持并發展”台灣的武裝力量，美國“對在西太平洋區域内任何一締約國領土上之武裝攻擊即將危及其本身之和平與安全，將依其憲法采取行動以對付此共同危險”。政治上，美國對新成立的中華人民共和國采取孤立遏制政策，拒絶承認其在國際上的合法性，阻止中華人民共和國恢復在聯合國的席位，致使台灣當局竊據中國在聯合國的合法席位長達22年之久。美國對遷台後的國民黨政權則長期在國際上予以官方承認，在台北設立“大使館”並派駐“大使”。經濟上，美國爲台灣提供巨額經濟援助，從1950年7月到1954年6月，美國援蔣的資金總額超過14億美元，使遷台後的國民黨蔣介石集團得以穩定社會、恢復經濟。

　　爲反對美國干涉中國内政，武裝侵佔台灣海峽，維護領土主權的完整，1954年，毛澤東主席向全國人民發出了“一定要解放台灣”的號召。9月3日，中國人民解放軍開始對金門砲擊。1955年2月，浙江省沿海島嶼的國民黨軍隊撤退，中國人民解放軍收復這一地區。這是第一次台海危機。

　　隨着新中國的不斷成長壯大，美國開始策劃“兩個中國”陰謀。一是要求中國人民停止解放台灣的軍事行動，要求中華人民共和國政府承諾放棄武力；二是要求台灣方面放棄金門、馬祖地區。二者實質都是最終達到“劃峽而治”、製造“兩個中國”、“一中一台”的目的。中國政府當然决不允許美國干涉内政、策劃“劃峽而治”、搞“兩個中國”的陰謀。

　　1957年以後，在美國的支持下，國民黨軍隊不斷在台灣海峽舉行大規模軍事演習，加緊對浙江、福建和廣東的大陸沿海港口的侵擾，台灣海峽局勢因美國的武裝干涉和台灣當局的軍事騷擾活動而硝烟彌漫，戰雲密佈。祖國大陸爲挫敗美國“劃峽而治”、分裂中國的陰謀，也爲了嚴懲國民黨當局猖狂的反共反人民行徑，1958年8月23日，中國人民解放軍福建前綫部隊對金門島上國民黨重要軍事目標及駛往金門的運輸艦只進行砲擊，並出動海軍艦艇打擊國民黨海上目標，同時對金門機場實行暫時封鎖，切斷金門地區國民黨守軍的補給綫路。美國派出第7艦隊爲台灣國民黨當局的補給船隊護航，並命令地中海美國第6艦隊一半艦只、第46巡邏航空隊、第1海軍陸戰隊“增援”台灣。這是二戰結束以後美國在亞洲規模最大的一次兵力集結。

　　面對美國武裝干涉中國内政的行徑，9月4日，中國政府宣佈，中華人民共和國領海寬度爲十二海里，此項規定，適用於中華人民共和國所有的領士，包括中國大陸及其沿海及島嶼，也包括台灣及其周圍的島群任何外國軍事用途的船隻與航空器，未經中華人民共和國政府的允許，不得進人中國領海或飛越中國領海上空。9月6日，周恩來總理發表聲明，重電“台灣和澎湖列島自古就是中國的領土，中國一定要解放台灣和澎湖列島，解放台、澎、金、馬是中國的主權，任何外國不得干涉。若美國不顧中國的再三警告，把戰争强加於中國人民頭上，則美國政府必須承擔由此産生的一切嚴重後果。”面對中國政府和人民的嚴正立場，美國也不願意被直接卷人戰争，其“劃峽而治”的陰謀也没有得逞。這是“第二次台海危機”。

　　跨越太平洋的握手

　　從1972年到冷戰結束，美國對台政策趨於弱化，美國尋找“雙軌政策”平衡點。這一時期，美國對中國從孤立遏制轉變爲接觸遏制，采取了既與中國發展正式關係，又視台灣爲“獨立政治實體”；既促進兩岸緩和又防止中國統一的所謂“雙軌政策”，在中美三個聯合公報及《與台灣關係法》之間尋找對華對台政策的平衡點。

　　70年代初，美蘇争霸愈演愈烈，中蘇關係也開始惡化。爲在與蘇聯的較量中取得均勢，美國企圖通過改善同中國的關係達到聯華抗蘇的目的。另外，美國也想通過發展中美關係，使其從越戰泥潭中脱身。在整個七十年代，中美關係走過了快速發展的十年。當時，美國在台灣問題上的務實態度，以及中美雙方在談判過程中對台灣問題的相互尊重與妥善處理，爲中美建交奠定了基礎。

　　1968年11月，尼克鬆當選爲美國總統，主動開始尋求中美關係緩和的途徑，多方向中國傳達改善關係的信息。1971年7月，美總統國家安全助理基辛格秘密來到北京，與周恩來總理進行了歷史性的會晤，從此打開了改善中美關係的大門。台灣問題成爲這次討論的重點，周恩來堅持美國必須承認台灣是中國的一個省，台灣問題是中國的内政，因而不容外人干預，美國必須撤走駐台美軍，並廢除“美台共同防禦條約”。基辛格則做出了五點表示:撤走三分之二的駐台美軍，美國不支持“兩個中國”或“中一台”，但是希望台灣問題能和平解决，美國承認台灣是中國的一部分，不支持台灣“獨立”，“台美條約”留待歷史去解决，美國不再指責和孤立中國，並將在聯合國支持恢復中國的席位，但不支持驅逐台灣代表。

　　1972年2月16日，美國總統尼克鬆訪華。2月28日，中美發表舉世聞名的“上海公報”雙方鄭重電明，中美關係正常化符合所有國家的利益。關於台灣問題，中美“上海公報”指出:中國堅持中華人民共和國政府是中國的唯一的合法政府，台灣是中國的一個省，早已歸還中國，解放台灣是中國的内政别國無權干涉。全部美國武裝力量和軍事設施必須從台灣撤走。中國政府反對任何旨在製造“一中一台”、“一個中國、兩個政府”、“台灣獨立”和鼓吹“台灣地位未定”的活動。美國方面表示：美國認識到，台灣海峽兩邊的所有中國人都認爲只有一個中國，台灣是中國的一部分，美國對這一立場不提出异議。但美方重申了它對由中國人自己和平解决台灣問題的關心。考慮到這一前景，它確認從台灣撤出全部美國武裝力量和軍事設施的最終目標。在此期間，它將隨着這個地區緊張局勢的緩和，逐步减少它在台灣的武裝力量和軍事設施。

　　之後，中美雙方開始了漫長而曲折的建交談判過程，中國向美國方面正式提出了美台“撤軍、廢約、斷交”三原則作爲中美建交的前提。1978年12月16日，共同發表《中美建交聯合公報》。宣佈：自1979年1月1日起中美正式建立外交關係，“美國承認中國的立場、即只有一個中國，台灣是中國一部分”，“承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府”，美國斷絶與台灣的“外交關係”，將同台灣人民保持文化、商務和非官方關係。1979年度，卡特政府决定暫停與台灣簽訂新的銷售武器協議，4月26日美方軍事人員全部撤離台灣，1980年1月1日，美台“共同防禦條約”完全終止。

　　1982年8月17日，中美兩國經過長達十個月的談判，正式簽訂了“八·一七公報”。美國方面重申“非常重視與中國的關係”，無意執行“兩個中國”或“一中一台”政策，也“不尋求一項長期向台灣出售武器的政策，它向台灣出售武器，在性能和數量上將不超過中美建交後近幾年供應的水平，它準備逐步减少對台灣的武器出售，並經過一段時間導致最後的解决。”

　　中美“上海公報”、《建交聯合公報》、“八·一七公報”的發表是中美關係史上的重要里程碑，標誌着兩國關係正常化的開始，同時也嚴重動摇了美台關係的基礎，這一時期，美國對台政策總體趨於弱化，台灣當局在國際上逐漸陷入孤立的困境。但與此同時，美國並未放棄其分離中國、控制台灣、制衡中國大陸的基本政策。美國認爲發展中美關係只是手段而不是根本目標，並不意味着放棄對中國的遏制，台灣仍是對華遏制戰略中重要的一環。因此，這期間美國在一再聲明保证遵守以上三個聯合公報的回時，又不斷插手台灣問題，與台灣當局保持某種“實質關係”。

　　1979年4月，卡特政府批準了美國國會制定的《與台灣關係法》，以美國國内立法的形式，對所謂“保证台灣安全問題”，作出許多違反中美三個聯合公報和國際原則的規定，聲稱1、美國决定與中華人民共和國建交是基於台灣前途將通過和平方式解决的期望；2、美國認爲以非和平方式决定台灣前途的任何努力都是對西太平洋地區的和平和安全的威脅，爲美國嚴重關切之事；3、美國將向台灣提供使其能保持足够自衛能力所需要的防禦物資和防禦服務；4、美國要協助台灣保持能力，以扺禦會危及台灣人民的安全或社會經濟制度的任何訴諸武力的行爲或其他强制形式。《與台灣關係法》對中國主權搆成了粗暴干涉和侵犯，並爲美爲繼續介人台灣問題、干涉中國内政提供了藉口。1983年11月美國參院外委會通過了所謂“台灣前途决議案”，聲稱“台灣前途的解决應符合國會所通過的法律”。1985年，美國總統裏根又簽署了議案幫助台灣繼續成爲亞洲開發銀行的正式成員。

　　維持兩岸“不統、不獨、不武”動態平衡

　　80年代末冷戰結束至今，美國對台政策是維持兩岸“不統不獨不武”的動態平衡雙軌政策。

　　80年代末、90年代初，因東歐劇變和前蘇聯解體，冷戰結束，世界格局的變化使中美關係中以往的國際戰略基礎也發生了重大變化。隨着中國綜合國力日益增强和國際地位的上昇，美國在諸多重大國際事務中不得不重視中國的態度，但同時美國也感到中國日益强大所帶來的挑戰，開始加强對中國的防範與遏制，台灣問題在中美關係中的戰略地位再次上昇，成爲美國遏制中國的一張牌。

　　在90年代國際新秩序的形成過程中，美國對華政策基本是采取接觸與防範並舉、合作與制約同行的雙重政策，一方面希望對中國接觸或維持“伙伴關係”，加强對話合作，確保美國的利益，並促使中國發生變化，最終將中國納入由美國和西方主導的國際體系。另一方面，美國又認爲中國的社會制度及現行政策中許多方面不符合美國的長遠利益，對接觸戰略的結果並没有把握，因而企圖通過加强美日同盟、開發部署戰區導彈防禦體系(TMD)、保持在亞太前沿的駐軍、限制對華技術轉讓等手段對中國進行遏制。同時，繼續利用台灣問題作文章，加重對台軍售的力度，對中國不承諾放棄使用武力解决台灣問題的立場施加壓力，爲中國的和平統一事業製造各種障礙，企圖使台灣問題長期懸而不决，確保美國在海峽兩岸的戰略利益。

　　以李登輝爲首的台灣當局，則利用這種外部環境，不失時機地多次突破一個中國原則，破壞兩岸關係發展，並在國際上開展以謀求“主權獨立”爲目的的分裂活動。美台雙方在互有需要的前提下發展。進入90年代以後，美國的“雙軌政策’開始向台灣方面傾斜，美台關係也得以提昇。1992年12月，布什政府突破“八·一七公報”的限制，批準對台出售150架F-16戰斗機，美貿易大臣希爾斯訪台，開創了“美台斷交”後美國部長級閣員訪台的先例。1994年9月，克林頓政府新的“對台政策調整方案”出台，包括台北駐美機構名稱由“北美事務協調委員會”改爲“台北駐美經濟文化代表處”；擴大美國館員訪台的範圍和層級;台北“高層首長”可在美過境停留等。1995年6月，克林頓允許李登輝以出席美國康奈爾大學校友會的名義，到美國進行所謂“私人訪問”，並在康奈爾發表了“民之所欲長在我心”的講演，大談“台灣經驗”，鼓吹“雙重承認”，公然在國際上製造“兩個中國”、“一中一台”。李登輝的美國之行，作爲美台“斷交”以來台灣當局最高層次政要的訪美，不僅是美國提昇美台關係的又一重要舉動，也是台灣當局推行“務實外交”，在國際上挑戰一個中國，分裂中國主權的嚴重事件，對中美關係和兩岸關係造成了嚴重的破壞，兩會事務性商談以及第二次“汪辜會談”也被迫中斷。爲表達中國政府和人民將采取一切必要手段制止分裂祖國行爲的决心和能力。1995年8月，1996年3月，中國人民解放軍在台灣海峽進行了三次大規模的軍事演習，而台灣也加緊向美國購買性能先進的武器裝備，同時在島内連續開展軍事演習，台灣海峽局勢驟然緊張。在此期間，美國派出“獨立號”、“尼米兹號”兩組航空母艦在中國海域外圍巡弋，中美關係也急劇惡化。對此，中國外交部、國台辦、全國人大、政協發表嚴正申明，强烈抗議美國違背中美三個聯合公報和一個中國原則，支持縱容台灣當局分裂國家的行爲。

　　針對1995年李登輝訪美及1996年春“第三次台海危機”，使美國再次意識到，台灣問題是中美關係的“地雷區”，事關中國主權問題中國政府决不會有絲毫的妥協與讓步，應盡量避免“台灣因素”致使美國卷人海峽地區的軍事危機之中。其間在美國國内展開了一場中國政策大討論，之後，克林頓政府就開始調整其兩岸政策的重心，明確提出平穩的中美關係對美國具有重要的戰略價值，並重新確立了對華全面接觸政策。1997年中國國家主席江澤民訪美，中美雙方聲明致力於建立“建設性戰略伙伴關係”，1998年克林頓訪華，重申一個中國立場，並在上海正式聲明:不支持台灣“獨立”，不支持“兩個中國”、“一中一台”，不支持台灣加入主權國家才有資格參加的國際組織。一個中國政策和對台“三不”，成爲90年代後半時期美國對台政策的基礎，島内外分裂和“台獨”勢力受到沉重打擊和遏制。

　　此後幾年中，爲避免再次被卷人海峽危機及兩岸衝突，美國積極設法尋求預防危機的有效途徑，其介人台海問題及兩岸談判的意圖愈加明顯，其對台政策的兩面性及干預性更加突出，“抑獨”與“防統”雙軌並行。1999年3月和5月，美國亞太助理國務卿羅思兩次提出建議，要求兩岸通過對話尋求和平解决分歧的漫長過程中，應該簽訂若干個“中程協議”，希望通過這種方式建立相對穩定的機制，保持兩岸“不統、不獨、不戰”的現狀，使台海局勢維持所謂的“動態平衡”。

　　1999年春科索沃戰争爆發，美國轟炸中國駐南使館的行徑引起中國政府和人民的極大憤慨，中美關係降至冰點。李登輝爲首的分裂勢力受西方新干涉主義勢力的刺激，加緊了分裂國家的活動，1999年7月9日，李登輝在事先没有與美國有任何溝通的情况下，在接受德國媒體采訪時抛出了策劃已久的“兩國論”，將其分裂政策公開化，再度引發兩岸緊張局勢。兩岸關係驟然惡化，台海緊張局勢加劇。美國對華政策的主流派認爲，“兩國論”破壞了海峽雙方和國際社會共同恪守的一個中國政策，突破了美國對台政策的框架，并且有可能由於引發台海兩岸的衝突，迫使美國卷入其間，與美國對華政策的根本利益和總體目標不符，將李登輝視爲“麻煩製造者”。美台關係因此降温，美國多次表達了對李登輝的不滿，克林頓主動打電話給中國國家主席江澤民再次重申了一個中國與對台“三不”的立場，並進一步提出了“一個中國、兩岸談判、和平解决”的對華政策三支柱。在1999年9月奥克蘭中美首腦會晤時，克林頓更爲明確地説，“李登輝的'兩國論’給中國和美國都製造了許多麻煩”。

　　與此同時，爲維持兩岸均勢美國加强了對台灣的安全防務，一是加快了推動台灣加入美國戰區導彈防禦系統(TMD)的步伐。二是提昇對台軍售的數量及質量1999年美對台的軍售總額高達5.5億美元，并且更具針對性，主要集中在對付祖國大陸的高空預警及導彈防禦方面，包括長程早期預警雷達系統、“愛國者3型”導彈、“地獄火2型”導彈等。三是10月26日，美國衆議院國際關係委員會通過了《加强台灣安全法案》敦促美國當局加强美台軍事合作。

　　2000年，美國和台灣都進行了政黨輪替的選舉。在台灣，主張“台獨”的民進黨取代國民黨上台執政，之後，主動加强了與美國的溝通與投靠，企圖改變李登輝時代“麻煩製造者”的形象。陳水扁就職演講時就提出“要讓美國滿意”。而年底美國大選的結果則是，共和黨的小布什當選，由於競選期間，小布什發表了一些相對强硬對華政策講話，例如認爲中美是“競争對手”而非“戰略伙伴”，表示會“信守對台灣的承諾”等等，無形中增加了各方對未來中美關係走向的疑慮。必須看到的是，美國現行對華對台政策的基本框架是經過二十多年，民主、共和兩黨歷届政府長期磨合後形成的，其基本出發點是以美國國家利益爲優先，而維持台灣海峽“不統不獨不戰”最符合美國的戰略利益，這一點不會因政黨輪替而改變。當然，其“雙軌政策”會不斷有局部性或傾向性的調整，但短期内不會發生根本性的質變。

　　（發表於《兩岸關係》2001年第2期）