農村治理是重大民生問題，是社會治理的重要組成和難點，農村農業現代化是現代化的重要領域，更是中華民族從傳統走向現代的基礎和關鍵。十九大提出“鄉村振興戰略”，2020年提出加快構建以國内大循環爲主體、國内國際雙循環相互促進的新發展格局政策，二十大進一步以全體人民共同富裕爲内核指向、以物質文明和精神文明相協調爲關鍵目標、以人與自然和諧共生爲内在要求、以和平發展爲特徵路徑的中國式現代化，也提出了推進兩岸經濟社會融合發展,夯實民心融合、促進和平統一的目標，亟待農村治理研究者和實踐者對當前兩岸三農問題予以反思和改進。台灣地區已從中國傳統農業社會逐漸轉型爲現代市民社會，科技農業持續發展，其成效有目共睹，也出現了新問題，積累了豐富的經驗和深刻的教訓，對大陸鄉村治理改革具有重要參考價值。本研究基於對台灣農村農業進行了8次田野調查，對台農台企代表23人、農業管理部門人員8人、農業院校和專業協會專家13人、各級農漁會幹部9人、農田水利會代表3人、農村社區發展協會代表7人以及農業合作社代表5人進行了訪談，從治理主體分析視角，力求全面梳理台灣鄉村治理的現狀與問題，以期探索兩岸鄉村融合發展的交流互鑒的可行領域，並爲“一國兩制”兩岸鄉村治理框架建設提供參考。

　　一、台灣地區鄉村治理發展脈絡梳理

　　（一）發展歷程

　　總體而言，台灣地區農村治理是上下結合的、由各級政府、農（漁）會、社區及社會組織參與的共同治理模式，注重通過組織化的管理主體激發農村農民的内生發展動力。

　　中國大陸早期來台的先民都是以墾殖農業來開發台灣的，一般經官府或宗族等來組織。清末台灣建省後就大興水利發展農業和工商業。日本殖民政府以“工業日本、農業台灣”政策將台灣作爲原材料供應地來建設，進一步奠定了台灣近代農業發展的基礎。1945年台灣光復回歸祖國，蔣介石退台後爲促進農業保障糧食供給和穩固統治，借鑒了中國共産黨的農村政策,引入樑漱溟等鄉村建設理論和人才，陸續通過减租、“耕者有其田”等多項土地改革，使台灣農業生産體系從以佃農爲主轉變爲以自耕農爲主，改造農（漁）會組織，形成了台灣地區當代農村的基本框架，並提出“農業培養工業，工業發展農業”的發展方針。隨1960、70年代代工産業興起、都市化風潮及工商業蓬勃發展，農村逐漸出現人口流失、農地廢耕及環境污染等衰敗現象。爲促進農村之活化再生，當局通過“農會法”等，提高支農惠農力度。在農業社會向工業化、後工業化的轉型過程中，其農村治理經歷了從關注耕者有其田、農業改良、工業化爲主的産業、經濟導向轉向關注農村綜合治理、城鄉互補生態永續的發展歷程。

　　台灣地區人稠地狹，人口2300萬，農業人口約占2成，現有耕地約1290萬畝，農業總産值爲4000億元新台幣，占台灣經濟生産總值的3.3%。農業生産結構已由種植業爲主的單一傳統農業，逐步轉變爲農林牧副漁綜合發展的多元化農業與商業化農業，糧食自給率約32%。種植業含糧食作物（農藝作物）、經濟作物（特用作物）與園藝作物三大類。1980年代以來隨整體經濟的轉型，因應消費者多元選擇，21世紀台灣農村農業也走進了知識密集、土地集約時代。

　　（二）多元鄉村治理主體各司其職

　　台灣地區鄉村治理結構中,各級政府、農漁會、社會組織、黨團等的分工是比較清楚的。

　　1.管理機制責任較爲明確

　　除了各級政府延伸至基層縣市以下的區、鄉（鎮）、村（裏）、鄰的自上而下的行政序列外，最高農業行政事務主要由“農業委員會”（簡稱“農委會”）領導和管理。

　　（1）鄉鎮公所承擔農村基層行政事務

　　縣、市政府有農業局，而鄉村基層行政組織包括縣轄市公所、省轄市的市轄區公所、鎮公所和鄉公所等四種，基層還有村、裏。其中區長爲縣市長派任，而市、鄉、鎮、村、里長則爲選舉制，鄉、鎮轄市公所爲首長制。在鄉、鎮、市長之下，設秘書（鄉鎮設置）或主任秘書（縣轄市設置）外，還設民政課、財經課、社會課、行政課、觀光課、人事室、主計室、灾害應變中心、清潔隊、圖書館等各課室及職員。立法及監督機構爲經選舉産生的鄉、鎮、市民代表會，每個代表每月有6萬元新台幣(以下不另作説明者均指新台幣）薪俸（含交際費）和每年5萬元海外考察費。

　　最基層行政機構是村（隸屬於鄉，在城市同級别者爲裏，隸屬於鎮），偏遠地區1百户即能設村（裏），但台北市人口密集區域則最少爲1千户、最多爲4千户。爲便於管理，村（裏）長還可指派鄰長，以協助辦理本村裏自治事項與執行上級政府委辦事項，如台南縣七股鄉,110.1492平方公里，2.5萬多人，含23村315鄰。台東縣池上鄉82.6854平方公里，3,178户約1萬人，含10村125鄰。村（裏）負責本地行政事務如政令宣導、組織村裏出工出力參與本地基礎設施建設、環境衛生、防火防盗、健康旅遊、敦親睦鄰及向上申請各行政專項補助等相關公共事務。村（裏）長任期四年，薪資是4萬多元/月，另設有村（裏）幹事輔助其工作，其編制則爲鄉（鎮）公所根據公務員規範招聘和派任的，在機制上使得民選的村（裏）長與鄉（鎮）派任的幹事相互牽制，也使行政系統上下連結保持順暢一致。鄰長相當於大陸的村民小組長，屬於無給義務職務,一般可有一部公用電話、一份免費報紙和2000元/月交通補助（各地有些差异）。

　　（2）“農委會”下屬機構以農爲本領導農業農民組織

　　“農委會”下屬機構包括農糧署、漁業署、動植物防疫檢疫局、農業金融局、林務局、水土保持局及各農、林、漁、畜試驗所等，各産地還設有各類主要作物、畜産、漁産的改良場，負責農、漁、林、牧業發展規劃、農業科研和技術推廣、動植物防疫檢疫、水土保持、農業金融、農業人才培養等。其中，政府惠農資金通過農業金融局管理，並與農會的金融體系銜接，直接補助於農民。

　　“農委會”擁有健全的農業科技研發機構及各産業改良場。如在種植業上有：農業試驗所（下轄嘉義分所、風山分所、關西工作站）、各農業改良場（台南農業改良場、高雄農業改良場、台東農業改良場、花蓮農業改良場、桃園農業改良場、苗粟農業、蜂蠶業改良場、種苗改良繁殖場、茶葉改良場等）；在畜牧業上有：畜産試驗所（下轄恒春分所、宜蘭分所、新竹分所）、家畜衛生試驗所及各畜産繁殖場（包括高雄畜産繁殖場、彰化畜産繁殖場、台東畜産繁殖場、花蓮畜産繁殖場、澎湖推廣中心等）；在水産業上有：水産試驗所（下轄台北分所、東港分所、高雄分所、台南分所、鹿港分所、台東分所）、新港工作站。此外，還設有台灣省農業藥物毒物試驗所、農業藥物毒物試驗所、農業工程研究中心、農業機械化研究發展中心、特有生物研究保育中心、台灣香蕉研究所、台灣動物科技研究所、台灣漁業及海洋技術顧問社等一些專門科研機構。農、林、水産、畜牧等各業綜合性研究機構，與糖、茶、煙、香蕉、養猪、葡萄、玉米等專業研究機構以及區域性的農業改良場等,組成了較爲齊全的農業科研和技術推廣體系，這些機構還面向農民和農企舉辦培訓班，其農技人員到各農會上課、去産銷合作社輔導、往田間地頭指導農民耕種養殖、解决實際生産問題。

　　“農委會”還編列了很多業界擴充計劃專項支持農(漁)會、農企、學校等進行農業人才培養和技術研發推廣。如“漂鳥計劃”就是針對鄉村空心化而推動的新農業運動，由農業改良場等承接青年回鄉創業的培訓指導。2015年推出“百大青年農民項目”計劃，示範性地系統栽培農業青年人才。其推行建制的“農地銀行”，由各地農會匯集農民擬出售或出租的農地資料並進行專業評估和規範租售，讓有意從事農業的城鄉民衆有一個公開公平的媒介平台，既保障農民土地利益，又吸引城市人租用作涉農産業。

　　（3）其他政府機構也積極參與農村治理

　　許多政府機構都編列專門農村項目參與農村治理。如教育部門等推動高校招收農村青年、開設涉農專業和職業資格課程。内政主管部門的社會福利系統有專項資源給社區或社會組織來提供農村老人的學習課程和照顧服務及農村小孩托育或課後輔導。“客家委員會”專項輔導客家族群的産業發展、客家文化傳承及村志、村博物館等建設。少數民族主管委員會則扶持少數民族鄉村産業發展和傳統文化再造等。各級政府都積極推進當地農業生産與農産品推廣和推動農村社區營造。

　　2.台灣地區農民組織將農業農民進行全員、全程組織化管理

　　台灣地區實行土地和房産私有制，法律規定名下有0.1公頃（1分）農地或林地即可認定爲農民。依“農業發展條例”規定，台灣的農民組織有農會、漁會、農業合作社、農田水利會等4種類型。

　　（1）農（漁）會

　　農(漁)會是農(漁)民的自治、産銷、金融、教育的綜合性社團法人組織，很大程度上也承擔着各級政府的農治管理功能。源起於日據時期1899年成立的農會，在蔣當局退台後逐漸改造，引進美國制衡制度，依1974年頒佈而不斷修訂的“農會法”及其後的“農會法施行細則”確定農會法律地位和運作方式，其第1條規定：“農會以保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生産收益，改善農民生活，發展農村經濟爲宗旨”。明確農會爲“農有、農治、農享的公益社團法人”。

　　農（漁）會組織爲三級制，依行政區劃分爲鄉(鎮、市、區)級、直轄市與縣(市)級及總農會三級，每地一農（漁）會，具有排他性。鄉（鎮、市、區）内具有農(漁)會會員資格（1户農民只有1個代表）滿50人時，可發起組織基層農(漁)會。鄉（鎮、市、區）農會成立三個以上或經主管機關之核准，可組織上級農會。上級農會以下級農會爲會員，具有業務指導關係、督導關係但不具直接管理關係，每個農(漁)會均爲獨立法人，會計獨立、自負盈虧。2013年，因應台灣地市改革並梳理農會體系，在原來的台灣省農會（位於台中市）基礎上昇格成立了最上級的總農會，加强了協調和培訓功能，但並不改變地方各農會的獨立法人地位和職權。全台現有農會302家，會員180多萬人，占全台農户總數的99%；漁會40家，會員20餘萬人。總農會還協同地方農會統籌運營台農鮮乳廠、農會休閒綜合農牧場、農會附設各級農會農化廠，以及台北第一、第二市場、新北市場（三重、板橋）、台中市場、桃農綜合市場、高雄果菜運銷公司、鳳山果菜批發市場等銷售渠道，提供農業産銷信息、辦理産銷履歷共同運銷補助等。自2009年始每年承接“農委會”舉辦“台灣農漁會百大精品展”。

　　農(漁)會的最高權力機關爲會員大會，大會選舉出理事會、監事會。理事會聘請總幹事作爲執行首長，總幹事類似職業經理人，不一定是會員，擁有本會人事、業務經營的實際操作權。基層農(漁)會内設信用部、會計股、會務股、企劃稽核股、保險部、資訊室、供銷部、推廣股、加工廠、會員福利部等部門。

　　農(漁)會經費來源大致有四：會費收入、經營盈餘、信貸利息、募集資金。其中，信用和保險部門的服務收入是多數農(漁)會的主要收入來源。2003年“農業金融法”規定以農（漁）會的信用部爲基礎、以“農業金庫”爲上層組織構建獨立的農業金融體系。政府農漁業金融通過農(漁)會信用部門進行發放和管理,信用業務包括：收受存款、辦理放款，會員（含會員同户家屬）及贊助會員從事農業産銷所需設備的租賃，島内匯款，代理收付款項，出租保管箱業務，代理服務業務，受託代理區（鄉、鎮、市）公庫，上級農業金庫委托業務，其他經主管機關核准辦理之業務及經銀行主管機關許可得辦理簡易外匯業務等10個大項。

　　代理及受託服務均有補貼，如台中市農會2010年獲得政府補貼額達1200多萬元。政府給農會貸款額外提供2.5%年貸款貼息，農民貸款年利息僅爲1.5%。全台現有農會信用部277家，營業點1100處，虧損的只有幾家。農民有錢存農會，没錢找農會借，政府惠農貼息，基本上做到了應保盡保、需貸盡貸。參加“農保”（農民健康保險）及65歲以上農民領取政府補貼的老年農民福利津貼（簡稱“老農津貼”），均以户籍所在地的農(漁)會爲初審及投保單位。

　　“農會法”第40條規定農會收益分配原則，農會總盈餘除彌補虧損外，（1）法定公積金15%；（2）公益金5%；（3）農業推廣、訓練及文化、福利事業費，不得少於62%；（4）各級農會間有關推廣、互助及訓練經費8%；（5）理、監事及工作人員酬勞金，不得超過10%。該法規定農會設置技術推廣組、推廣課或推廣股，從事農事、家政、四健會（手、腦、心、身）三類進修推廣，涵蓋農業科技、實用技能、家庭倫理、農村建設、農民福利等方方面面，還承擔着農業政策法令、科技新知、農業經濟、農産推廣與農會活動諮詢等。

　　台灣農民團體幹部聯合訓練協會（簡稱爲農訓中心）爲全台所有農漁會的員工招聘、選拔、培訓、進修提昇、資格審核、對外合作交流、品牌運營、農産資訊及發展諮詢的專業機構，並負責農(漁)會檔案管理及農(漁)會發展出版物。

　　在農業産銷經營上，遍及全台的農會超市連鎖售賣各農會産品外，還有聯動各農會的蔬果運銷與批發市場。最值得稱道的是各農(漁)會根據會員需要免費開設各類相關生産、管理、營銷技能提高的農事小組(後轉爲産銷班)培訓，班成員結成生産營銷、學習的共同體，邀請專家和農技能手來上課、輔導培訓，定期互相交流生産經驗、共同營運農産品産銷等。“農會法”規定了成立及運營程序:每個産銷班由5-10户組成，以合伙制或股份制組建，既負責産前、産中的種植管理，也負責産後的産品收購、分級包裝、運銷等業務。目前，全台共有7000多個産銷班。每個産銷班有規範的名牌，需標注於其營運産品包裝上，也可作爲該班農産品牌。

　　家政班針對農村婦女開設，着力培養其多樣化的才能和素質、樹立自主自立的觀念，同時鼓勵家政班按照産銷班模式開展生産經營，如“田媽媽”項目，提供田園料理、烘培、手工藝、民宿管理及節慶産品的經營管理培訓和持續輔導，開業則可掛“田媽媽”品牌。“農委會”近年推出“强化農村婦女生産及生活經營能力暨輔導農村婦女多元發展計劃研提作業原則”，由縣(市)農會匯整後研提計劃，評審通過者給予補助經費及配合款。

　　鄉村四健會由農林行政主管部門及各縣市政府主辦，各級農(漁)會執行，以9-24歲的農村青少年爲對象，以生活教育、生産教育和社會教育爲特色，既推廣現代農業技術和現代生活理念、培養農村潜在接班人，如台灣最早的優質洋葱産銷推廣就從四健會開始，又豐富農村青少年業餘生活、培養健全人格、减少青少年犯罪。

　　（2）農田水利會

　　台灣地區可耕地面積約87萬公頃，其中精華部分約38萬公頃灌溉水田由農田水利會負責管理。原有50多個水利會，爲加强控制和有效調配灌溉水資源，當局不斷對水利會進行改革和合併，使農田水利會從社團法人組織轉爲政府機構，參會農民的會員費也改由政府補助，依“農田水利會組織通則”進行管理。現有農田水利會17個、專職員工3000多人，由政府支付人員工資和日常運營經費。員工參照公務人員招録，但待遇略低於正式公務人員。各地農田水利會分别管理水渠（包括導水渠、幹渠、支渠、分渠、中小輸水溝及排水渠等）總長約6.2萬公里；水工搆造物（如攔水壩、水門、渡槽、渠首設施、水橋、跌水設施、暗渠及量水設備等）約10.9萬座。在“農村再生”計劃發展以來，農田水利會主要承擔農村社區再造的推廣與管理。

　　（3）農業合作社

　　農業合作社源起於1952年“合作事業推進綱領”，1995、1997年“農業政策白皮書”加强農業合作社的輔導與設立，2006年將其與社區營造結合予以扶持。農業合作社(場)是爲降低生産成本、提高經營效益，農民以平等互助原則、用合作經營方式組織的、自主經營的社會法人組織。7人以上就可成立一個農業合作社，社員按認股分配，免征所得税和營業税。農民既參加農會，也可同時參加農業合作社。2013年有生産、運銷、供給、信用、利用、保險等6類專業農業合作社及兼業農業合作社共999個，其中生産合作社656個，運銷合作社315個，合作農場225個。1962年成立的台灣農業合作社聯合社，目前擁有600多個社員社場、15萬人以上，生産之産品有蔬菜、青果、稻米、水産、畜産、農産加工品等。

　　3.社會組織是鄉村治理的重要參與力量

　　越來越多的財團法人、公司等社會組織參與涉農産業、研究和農技推廣教育。財團法人的農業相關研究所，一般是農業主管部門或專門的企事業機構出資成立的非營利性研究機構，兼顧經濟效益與社會效益，以包容性、前瞻性、尖端性的應用研究爲重點，其成果轉讓爲非獨佔性，適時以多種方式推廣至産業界，並提供技術服務，輔導培訓。種植業方面有：農業種子資料中心、亞太糧食肥料技術中心、亞洲蔬菜研究發展中心、台灣糖業研究所、台灣菸葉研究所等；在畜牧業方面，包括：台糖公司畜産所、實驗動物繁殖與開發中心、台灣糖業研究所、聯合國糧農組織養猪所等；此外還有亞洲土地改革與農村發展中心、生物技術開發中心、亞洲農業服務中心、農業工程中心、台灣食品工業發展研究所、中華穀類食品工業技術研究所等。許多專業協會、社會公益組織、民間宗教組織、非營利組織（NFO）或非政府組織（NGO）都參與農村的社會化活動，農村社會企業發展迅速。如台灣農村發展規劃學會的專家就積極參與農村再生計劃的評估及人員的培訓輔導，慈濟功德會大力推動農村希望小學計劃和健康教育計劃，養殖魚會發展協會對屏東養殖漁業生産提供輔導推廣等。

　　（三）城鄉同步推進社區發展

　　1.城鄉同步啓動社區發展消除城鄉名義差异

　　台灣地區社區發展從1955-1965年“基層民生建設運動”起步，引入歐美“社區發展”概念奠定了本土化的實踐基礎。1968年，台灣省政府“社區發展綱要”將城鄉劃分爲3890個社區，推動三大社區建設：基礎工程，生活福利和精神倫理。1983年該綱要修訂爲“社區發展工作綱領”，將社區發展協會進一步改制爲人民團體。歷經基層民生建設、社區發展八年計劃（後改爲十年計劃）以及兩期的五年計劃，20世紀90年代後走上了社區總體營造構建生活共同體的道路，頒佈“社區發展工作綱要”及“台灣省現階段社區發展工作實施方案”兼顧到社會與經濟的均衡發展。在執行上，由文化主管部門的“文化建設委員會”（簡稱“文建會”）主導、其他部門分工負責，也吸引專業人士參與社區改造。1996年後，特别是921地震後的重建工作結合社區計劃，使台灣的社區發展空前蓬勃，推出“新故鄉社區營造計劃”及“台灣健康社區六星計劃”。

　　2.農村再生重點關注鄉村社區發展

　　2009年莫拉克風灾後，各級政府及民間資源大量投入社區重建。2010年出台“農村再生條例”規定“由下而上、計劃導向、社區自治、軟硬兼顧”原則，主要負責部門轉爲“農委會”下的水保局及其下的水利會。透過美化農村景觀、維護農村生態、活化産業文化、提昇農村居住質量、保存地方人文特色及恢復農村居民在地居住尊嚴，以達成富麗新農村及農村生命力再生之目標。以活力農村、健康農村、幸福農村三個子目標九個分目標規劃和輔導全民參與，激發在地民衆主體性建立自我管理的社區委員會。

　　3.地方創生發展促進落後地區城鄉融合發展面對總人口减少、高齡少子化、人口過度集中大都會及城鄉發展失衡等問題，

　　當局於2017年12月在“均衡台灣”政策方面提出要依地方特色發展地方産業，讓人口回流、青年返鄉，反思“農村再生計劃”和“社區營造”建設的不足，發佈“地方創生”戰略計劃，宣示2019年爲地方創生元年。對全台368處鄉鎮市區經人口變化率、人口規模、居民收入、資源運用及地區居民經濟弱勢等分析，確定134處鄉鎮區爲地方創生優先推動地區，主要集中於中南部、東部等非六都，土地面積占全台66.5%，人口數僅占11.6%。

　　該計劃將地方創生優先推動地區分爲農山漁村、中介城鎮、原鄉3類，提出不同改革方向，透過企業投資故鄉、科技導入、整合部會創生資源、社會參與創生及品牌建立等五大推動戰略，並配合法規調適，初定首期爲4年，從地方的移住人口、就業情形、居民收入或學生數等確定創生關鍵績效指標(KPI)，引導各地因地制宜訂定在地KPI。具體的地方創生事業提案可從上到下、也可從下至上，規定了提案篩選及媒合流程，確定32項計劃對接11個政府窗口單位並明確其工作職責。如交通主管部門負責智能運輸系統發展建設計劃、生活圈道路交通系統建設計劃(公路系統)、公路公共運輸多元推昇計劃——完善都會區末端及偏鄉需求反應式公共運輸計劃、Tourism2020—台灣永續觀光發展策略—體驗觀光環境營造計劃等。文化主管部門負責文化生活圈建設計劃、小區營造三期及村落文化發展計劃、歷史與文化資産維護發展第三期計劃、文化記憶庫計劃、推展文化創意産業—補助直轄市及縣(市)政府推動文化創意産業發展計劃。教育主管部門負責大學社會責任實踐計劃、營造休閒運動環境計劃。“農委會”負責農村再生第二期實施計劃、漁業多元經營建設計劃等。可見，地方創生是在繼續實施“農村再生計劃”基礎上，城鄉統籌重點優先扶持相對落後地方的拓展性新政策。

　　二、台灣地區鄉村治理的特點

　　台灣地區鄉村治理取得了許多成功的經驗,也存在顯著的問題,現依訪談者提及的多寡，分述如下。

　　（一）頂層設計上注重與時俱進調整鄉村農業發展理念

　　台灣地區以現代農業取代傳統農業，逐步轉向鄉村治理現代化，依賴於組織、人才、科技的頂層設計以促進全産業鏈延伸。在土地政策上，第一階段農地改革

　　（20世紀40年代末50年代初）聚焦三七五减租、公地放領、地權再分配、耕者有其田；第二階段農地改革（20世紀80年代）關注提供擴大農場規模的購地貸款，推行共同、委托及合作經營，加速辦理農地重劃，推行農業機械化；第三階段農地改革（2008年以來）則針對經營規模偏小、農村人口下降和農民高齡化、婦女化、教育水平低落等問題，在前期農地銀行政策基礎上推動“小地主大佃農”政策執行方案（2009），鼓勵規模經營和科技教育，以實現農民、政府、農會與社會的“四贏”。在産業結構優化理念上，1984年提出“精緻農業”口號，推動經營方式細膩化、生産技術科學化及産品品質高級化爲特徵的農業生産。1990年提出“農業零成長”口號，重點從提昇産量轉向發展新的優良農産品，如優質米、多産期與高價值水果等，將部分不具競争力或污染性的農牧業生産外移到東南亞與大陸。21世紀從農村再生到地方創生，提倡三生（生命、生活、生態）發展的農村綜合治理改革，以提昇農村人口質量、創造農村就業機會、促進農村六級産業鏈發展、提高農村居民所得及改善農村生活環境、促進城鄉和諧發展等生態文明新目標。

　　（二）具體施策上激發和統籌多元主體職責以求鄉村治理有效

　　1.各級政府、農民、社會組織等相關主體依法行使職責

　　台灣地區各治理主體均依法分工協作參與農村治理。基層選舉提高了農民參政議政和參與公共事務的主體意識，農（漁）會、農業合作社等農民自治組織以産銷教育凝聚管理功能,激發農民發展内生動力和主體地位並提高了組織化程度，相關法規及細則注重對各級政府、社團等組織的設立、搆成及職責、運作程序等的規範指導，保障各農村治理主體的權責，並鼓勵宗祠、民間宗教信仰及社會公益組織等的發展關照人的心靈、增進人際關係和减少心理問題。

　　2.城鄉同步推進社區發展打破城鄉差异

　　社區營造和農村社區再造計劃，城鄉統一用“社區”這一現代基層組織名稱，打破了傳統發達城市、落後農村在名稱上的二元對立，地方創生計劃將落後地區作爲優先發展區域，不以城鄉劃分而以發展程度劃分，進一步促進地區間的均衡發展。

　　（三）組織化、科技化的産銷、資源保障和職業人才奠定産業興旺的基礎

　　1.農(漁)會等農民組織化機制消除了個别農民産銷碎片化問題

　　農(漁)會、農業合作社、農田水利會等農民組織依法將農民組織化爲利益共同體，以生産經營爲中心將政府對農漁業的管理和扶持轉化爲對産銷班等的免費職業輔導和老農津貼等民生兜底保障，以農(漁)民自治專業組織承接政府惠農資金和農村農業支持政策，農漁機械補貼等給農(漁)會統一采購並專人管理，種子、農藥、肥料、覆膜、包裝等由農(漁)會統一購買、指導使用，農(漁)會産品運銷體系較健全、運行高效，統一品牌的農會超市遍及城鄉。農民不必個别化地面對自由競争的資本市場和産銷市場，通過農(漁)會等獲得了農漁經營要素的優質低價、産銷班及一鄉一品等保障了農産規模與質量、提高了市場競争力，並通過持續不斷的推廣輔導培訓增進産銷能力，農民組織的專業經營、質量監控與信譽提高了消費者的信任。

　　2.農業全産業鏈不斷延伸提高經濟價值

　　農業現代化内涵日益豐富,在種、養、加、銷上積極推動農業生産企業化、自動化與科技化促進農業昇級，發展食品加工和生物科技，同時發展森林、海洋游樂與觀光農業，不斷延伸産業鏈，精緻農業特色發展，休閒農業、文創農業、體驗農業、教育農業、療養農業等成爲新興産業。

　　3.農村農業人才培養體系健全不斷提高鄉村人口素質

　　涵蓋農村的普及化幼兒園、中小學、技職教育、高等教育均關注在地生活技能培養，生命、生活、生態教育深入人心，農會的産銷班等全員、全程、全産鏈教育，形成農民教育終身化、職業化，農訓中心統一對農漁會幹部進行招聘、培訓、資格認证，有效保障了農民組織的專業人員質量和管理水平。遍佈全台、緊跟産地的改良場、研究所等及時提供專業輔導和解决生産難題，農業院校和綜合性大學涉農專業地位和社會地位高，如農學院在綜合性的台灣大學極受重視，高校緊扣當地農業高端人才培養，提供農家子弟專項奬助學金，大力扶持面向農村的産學研專項計劃。遍及城鄉的社區大學、社區學習中心兼顧休閒和産業課程，各級政府惠農政策及農村社區再造、地方創生項目等均以提供各種教育培訓爲切入點，農民終身教育體系全面提高了農村人口質量和滿足了各類人才需要。

　　4.農村農業國際化水平較高促進轉型昇級

　　社區營造、地方創生概念均從發達國家引進並作在地化改造，台灣地區農業無論人才培養到研發、産銷均注重國際化，關注國際標準和國際前沿，瞄準農産品高端市場，注重參與國際農業協會等組織加强對外合作交流，特别在水果改良、優選優種及生物科技發展上成效顯著，農産值較高，出口比重大，促進了農民增收。

　　5.農村農業資源保障機制健全

　　農田水利、農業金融及土地銀行等資源管理機制較爲健全，保障了農村農業基礎設施的有效運營，獨立的農業金融體系保障了農民農業所需的金融專業服務。

　　6.農業産學研鏈接促進農業科技研發成果轉化應用

　　農業科技創新和應用能力較强，高校、農業研發機構布局合理、遍及城鄉、緊接産地，與農(漁)會、農業機構、農民緊密銜接，農漁新技術、新産品以及二、三産延伸技術與經營管理新手段快速應用於實際生産生活。

　　（四）環境優化助推生態宜居

　　1.發掘地方特色提高居民在地認同

　　台灣地區的社區發展不搞一刀切，而是鼓勵特色發展，社區營造、地方創生均突出環境優化、美化，强調永續發展，引導社區居民挖掘本地歷史、文化、經貿、環境及人力特點去凝聚地方優勢，大力推動“一村一品”活動。

　　2.環境教育促進生態文明

　　各類學校、媒體及社區都開展環境教育、扶老活動或文化建設等，營造和諧社區氛圍和生態文明環境,打造城鄉各美其美的農村生活宜居宜産優勢。

　　（五）推動傳統文化的現代化建設鄉風文明

　　1.關注激發農村内生動力的文化氛圍

　　農(漁)會的推廣教育明確農(漁)民在農村農業中的主體地位，社區營造强調社區人士的主動參與，注重在地資源和傳統文化的發掘，激發農村内生動力，政府更多的是提供經濟誘因和營造輔導，强調文化重於物質的社區總體營造。

　　2.推動健康文明的生活習慣

　　台灣地區一直重視城鄉同步推動健康衛生的生活習慣，如21世紀之交的“垃圾不落地”政策的垃圾分類、回收措施，反思工業社會的弊端，提倡以後現代的生態化、特色化對鄉村公共空間進行美化、活化，許多社區營造領袖通過補助和其他形式（如村莊垃圾回收、製作小工藝品販賣、捐贈等）籌集資源，把社區内的老人、婦女重新帶回村内的公共空間。

　　3.開展公益活動營造互助文化

　　各類社會組織等積極在鄉村開展公益活動，村裏或社區普遍成立了義務消防隊、守望相助隊、義工媽媽隊、長者飯堂等，政府補助和引導建設公共文化和體育場所，形成鄉村互助互信互愛文化。

　　（六）普及安全合理消費提高生活富裕品質

　　1.食品安全健康意識强

　　食農教育日益普及，環境安全、食品安全健康、農産品産銷履歷等成爲城鄉社會共識，倡導樂活、在地、日光、手工製作等生態生活理念。

　　2.重視家庭和諧和生活水平提昇

　　農(漁)會的産銷班、家政班、四健會等，爲所有農村人口提供免費的生活、生産教育，拓展良性社會關係、形成健康環保的生活方式、改善家庭關係和美化家居與環境，改善家庭物質與精神生活品質。

　　3.保障農民福利、免除其後顧之憂

　　農民健康保險全覆蓋，老農津貼連年提昇，農退儲金大力發展,以社區爲基礎發展照顧體系，保障了農民社會福利及殘障和老齡農民生活。

　　4.城市返鄉經營者示範引領新生活方式

　　“漂鳥計劃”、“百大青年農民”計劃等吸引青年扎根農村發展,農村社區營造等也吸引城市退休人員返鄉,近10年來許多在外受過高等教育、有城市生活經驗的理念型經營者返鄉開發生態休閒山莊或農莊，參與社區發展協會工作，引領自然環保的特色化富裕生活方式，如台北白石湖馬丁農場、台東鹿野社區、台南後壁無米樂社區等。

　　三、台灣地區鄉村治理發展存在的問題

　　（一）島内資源不足導致農業規模發展有限

　　1.市場規模狹小難扺國際市場衝擊

　　台灣地區囿人密地少、市場狹小、農業規模小，糧食自給率僅爲3成,以經濟作物爲主,産業結構不佳,難以扺禦國際農産品市場衝擊。

　　2.碎片化嚴重難有效提高農民收入

　　土地私有、小農占地少、分散種養，碎片化問題依然嚴重,難以做大作强。即使組成了農會産銷班,但也因資源少、無法進行獨立品牌註册和營運而不敵外來工商大資本，規模農業難發展，競争力、農民收益提昇空間有限。

　　3.建設不足導致鄉村發展後勁乏力

　　耕地少、農業工作機會少，農村中青年人口外流，而政黨政府重選票輕建設，城市工商資本的介入擠壓農户的生産生活空間，尤其偏鄉和南部地區，又老又窮的農村凋敝現象仍未完全解决。

　　（二）鄉村自身劣勢帶來發展阻力

　　鄉村本身的劣勢使産業轉型、社區營造遇到結構性困境。

　　1.人口結構失衡

　　人口老化、女化嚴重。耕地少、發展機會少,年輕人受城市化拉動外流,農村高質量人才不足。

　　2.農民抗風險能力弱

　　農村居民對各類新産業之經驗與知識仍不够,對轉型資金與風險評估的心理準備不足,對産業缺乏創意和理性，往往一窩蜂追價格跟高棄低。

　　3.鄉村環境治理壓力大

　　一是由於工業污染及過去以農藥爲現代農業生産增産增收的誤區,致使農村生態環境遭到破壞，修復有難度,難達真正有機農産生態條件。二是農民固守農地私有而社區意識仍不足，公共空間建設資源不足,環境質量不高。

　　（三）政黨政治的惡性競争影響鄉村政策的延續性

　　1.政黨政治介入鄉村帶來惡性競争

　　鄉村成爲政黨選票競争之地，黑金政治、綁樁等層出不窮。尤其民進黨多考慮打擊對手和補助本黨票源，選票政治導致短視和及時的利益放送與服務，政黨輪替又影響政策延續性，致使台灣少有基於預測與協調的農村長遠發展規劃。如老農津貼政策成爲兩黨“開支票”的陣地和政争工具，自1995年6月，從每人每月3000元一路增至近8000元，民進黨當局更力推農民退休年金。“農委會”主委陳吉仲曾説，過去20年預算從400多億元增至今1300多億元，但農民收入却没相應成長，可見政策出了問題。尤其民進黨當局藉助行政、立法系統直接確定和支持社區或地方創生計劃的具體地區，或藉助社團、宗族及利益集團等介入社區再造及地方創生計劃，成爲農村政治經營的新形式，此外,當局通過文化再造計劃重點恢復日據等殖民文化與建築,如八田與一銅像等,而中國傳統歷史農耕文化遺址則難以獲得經費支持，都帶來新的社會問題。

　　2.政治操弄農業的兩岸問題影響台灣“三農”發展

　　台灣當局日益嚴控包括農業在内的具有一定競争力的高新技術和産品到大陸，在大陸農業科技飛速發展背景下,來大陸發展的小農在技術和農産品質量上難有競争優勢，而島内農産品出口多依賴大陸開放農産品免關税等惠及基層民生的政策扶持，新世紀以來,台灣地區的農産品出口主要在兩岸貿易上獲益，而大量付費進口美、新、日等地農産品,開放進口萊猪和受核污染漁産品,但面對日本依然禁止和騷擾台灣漁民在公海捕魚而無法提供保護。台灣農民總體上對大陸農村農業現代化發展進程和取得的巨大進步和成就瞭解少，甚至存在誤解偏見，在島内政黨政治操弄下更導致是非不分、支持“台獨”“反中”、僭越規則底綫,導致大陸不得不調整農産品進口政策。如大陸早就按照國際貿易基本規則制定了禁止“萊猪”進口、有蟲農産品進口等相關法規保護民衆食品安全。2019年以來島内罔顧大陸幫助台灣農民、促進和平發展的本意，某些政客更挑起“萊猪”製品賣大陸、“有蟲鳳梨”賣大陸等政治口水戰,民進當局只重對農村農業的利益瓜分和農民選票而不重農産品的質量提昇和産業擴展，導致輸陸農漁産品如鳳梨,蓮霧等出現害蟲及石斑魚藥物超標等問題頻出，當局只會甩鍋大陸却無法擴大農産品的國際市場,進一步影響了農漁民的收益和發展空間。

　　（四）政府管理體系不完善影響政策落實和改進

　　1.政府官僚化、多頭管理、責任不清

　　農村農業政策涉及各級政府的多個部門，各級政府行政官僚化也造成多頭管理難以協調，責任不清、監管不足，出現問題難以追責。

　　2.政策漏洞被權貴或資本利用未能真正惠農

　　許多政策有漏洞可鑽未能真正惠及農民。如老農津貼不斷走高，因認定標準較寬泛而查证程序不嚴，“1分地農民”、“紙上農民”大增，出現島内農地越來越少、而農民却越來越多的怪象。“監委”沈美真調查發現，全台灣專業及兼業農民僅50餘萬人，但農保被保險人却高達140餘萬人。又如農地銀行政策後，許多工商資本進入農村搶地，真正農民仍難擴大經營，加上社會生態意識日益增强和鄉村交通生活設施日益便利化，許多城市權貴拿農地後建豪華“農舍”作爲鄉村别墅而非有意務農。

　　3.不同鄉村分類發展指導不足

　　不同鄉村類型的治理與發展應有不同的方向和模式，但從下到上和分部門的零碎化提案，政策指導存在簡單化、下沉化。一是平地農村普遍不知何去何從，只能依過往經驗且戰且走，如實在不行就休耕或廢耕，等待政府相關機構指引。二是接近觀光據點交通路綫附近之農村或山村，幾乎所有産業均朝配合觀光旅遊的休閒農業發展，遊客不足難以達願。三是休閒觀光多是原有雛型上的外加裝，並非真正産業轉型的成功示範,其他絶大多數農村或山村，仍在苦苦摸索出路。

　　4.保障經費不足、惠農經費分配不科學

　　各級政府各項農村補助計劃，帶有較强的政治導向。一些真正偏鄉由於人口少而不受重視，加上信息不足、缺乏寫計劃人才而無法申請到支持經費。老農津貼不斷加碼支出影響農業財政資源配置。近年“農委會”總預算中67%用於福利及補貼，而産業輔導僅6%，農村再生基金約占5%，“養老”遠重於“創新”，農村農業建設發展受到嚴重排擠和阻礙。

　　5.農村農業專業管理有待加强

　　農業部門或相關機構主管因政黨輪替而不斷調整，成爲民進黨當局大量關照親朋裙帶關係的場所。民進黨的農業人才嚴重不足，却强化農田水利會的管理職能、强力介入農會選舉,重點支持有助緑營選票的地方創生計劃，許多非專業人士、能力不足者被安排進農村農業部門和農田水利會，蔡親信任職台北農産運銷公司總經理等均引起社會質疑。民進黨當局農村農業管理專業化不足，特别是經費核銷與評鑒機制、社區認证機制等都引發批評。

　　6.社區發展組織運行機制不完善

　　馬英九時期爲避嫌農(漁)會這個傳統藍營色彩的機構，推動農村社區再造時脱離原有成熟的農治基層組織——農（漁）會組織，主要依託“水保局”及其下的農田水利會等推動農村發展規劃協會的成立。社區發展和農村再生計劃由於過分强調成立新的社區發展協會並由其從下至上提出申請計劃，存在民粹主義、法制公平性不足、治理經驗缺乏等問題。此外，許多介入的工商資本、政黨、社會組織或個人重自身利益而輕視農民利益使社區運營難以獲得廣泛支持。

　　四、結論與討論

　　（一）台灣地區農業現代化的發展是中華民族百年現代化探索的重要補充

　　台灣在農耕文明時代,閩粤農民陸續移墾帶來了傳統的農業品種、農耕及漁獵技術及相關的中華傳統文化，並逐漸發展農産品貿易,奠定了與大陸一脈相承的社會基礎。面對西方殖民衝擊,清末沈葆楨、劉銘傳等在台灣興修水利、開礦等導向近現代化道路。此後台灣鄉村歷經百年變革,尤其在蔣當局土地改革後取得了較大成就，新世紀面對城市化帶來人口外流、農村凋敝和人口老化等衝擊,陸續推出“農村再造”和“地方創生”計劃，其政策目標總體上都是關注偏鄉、提高“三農”地位、促進城鄉均衡發展，與大陸的脱貧攻堅、鄉村振興、共同富裕方向一致,符合從傳統農業社會轉向生態文明社會的發展大勢,都是對中華民族偉大復興的有益探索。

　　（二）台灣地區鄉村治理的經驗和教訓可以作爲大陸推進鄉村振興的借鏡

　　台灣地區鄉村治理改革使城鄉發展日益均衡協調，但也碰到許多問題，引發理論界和實務界的反思和批評。台灣地區人口密度大、耕地少、資源不足是影響“三農”的根本問題,但能因地制宜,較早明確瞭高新農業、精緻農業,促進一、二、三産業鏈延伸的發展方向,同時針對碎片化的小農經濟等現實,通過農會産銷班和農村社區再造等組織化措施,幫助農民持續提高職業技能、抱團發展,並推出老農津貼、農民職業年金等提高農民地位、打破城鄉二元對立矛盾，産教融合提高農業科技成果轉化率,激發多元主體内昇動力參與等,吸引了青年返鄉和退休人員返鄉參與農村建設，大力提倡三生（生命、生活、生態）、城鄉各美其美的發展理念,符合人與自然和諧發展的未來方向,都可爲大陸全面而深入鄉村振興戰略提供借鏡。同時,其多部門參與帶來官僚程序繁雜、責任分散、資源割裂和外行管理,以及工商資本下鄉搶佔農民資源,邊遠地區又老又窮境况並未有效改善等問題,更值得大陸警惕。

　　（三）台灣民衆要認清民進黨當局利用“三農”計劃争奪資源影響鄉村發展的本質

　　台灣“三農”問題未能有效解决的主因是民進黨當局只是利用“三農”發展需求操弄黨争和酬傭支持者,而非真心幫助台農台企。在島内,民進黨當局不斷將没有農業專業背景的親信黨員安插進“三農”領域,包括塞進各級農村治理公部門和産銷經濟單位,地方創生扶持經費多優先支持票倉區域而非亟需幫助的老窮偏鄉,大力支持緑營人員争奪農會權力等。對外,“倚美媚日”而罔顧民生進口萊猪和受核污染農漁産品,無法拓展外銷市場。對兩岸,扭曲大陸善意操弄“台獨”“反中”影響農漁産品出口。2005年以來應國民黨多方要求協助解决台灣水果豐收季節滯銷問題,大陸方面提供通關、檢驗、檢疫便利和部分農産品(水果)零關税等優惠待遇,此後進一步出台許多惠及台農台企的措施。台灣農産品出口大陸獲利良多,但民進黨當局將其治理不力甩鍋大陸,欺騙農民選票推動“台獨”,却不加强品質管控,影響台灣農産品銷售。

　　（四）加强兩岸“三農”交流互鑒,共促兩岸鄉村融合發展推進和平統一

　　兩岸鄉村治理在體制機制有异同，兩岸可在多元主體的對接上積極探討交流互鑒、優勢互補，有效推進和平統一的可行途徑。

　　對台灣而言，一方面民衆要認清現實和把握未來，明確自己“是台灣人也是中國人”，敦促當局承認“九二共識”“一個中國”，掃除對兩岸“三農”交流與合作的限制，各“三農”主體積極與大陸相關主體開展“一國兩制”框架下的相關法規政策對接。另一方面台農台企等要在遵守共同認可的WTO法規和人文價值上，不斷提高農産品質量和競争力，不僅可進入大陸市場和分享鄉村振興發展機遇，還可借由“一帶一路”等機會進一步拓展國際市場。

　　對大陸而言，從鄉村振興到中華民族偉大復興視角，完善海峽兩岸鄉村治理交流與合作的具體政策，幫助台灣基層民衆瞭解大陸發展的偉大成就和活力，爲其提供參與和分享大陸發展的機會和紅利，促進兩岸鄉村融合發展，並携手探索出新時代中國式農業現代化的農村治理改革新路徑，爲全球發展中國家從農業文明走向生態文明貢獻可以借鑒推廣的中國方案和中國智慧。


　　李海燕　廣州大學台灣研究院執行副院長、教授

　　伍曉軍　廣東台灣研究中心副主任