北部灣地區指今我國廣西北海、防城、欽州，廣東湛江、海南儋州，三亞等六個地級市，以及越南北部、中部地區（本文不波及），海域面積約4.4萬km2，陸地面積約9.1萬km2（基於歷史政區劃界困難，這裏將整個海南島也引入本文範圍）。北部灣扼我國大西南出海口，是海上絲綢之路最早始發港地區，也是嶺南歷史早期的政治、經濟重心，且與南海周邊國家和地區有着悠久歷史往來，無論從古今歷史還是地緣關係視野出發，北部灣地區在我國政治、經濟版圖上，都佔有重要一席之地。但一個地區的開發及其程度高低，與這個地區的建置沿革有不可分割的聯繫。一個政區的設置，顯示該地區政治、經濟發展已到相當成熟程度，需要設立國家行政機關加以管理，這就是“建置”，而這些行政機構的變化過程，即爲“沿革”。自宋代以來，這兩個詞已合併起來使用，及至明清已在各種志書中普遍出現，至今也没有改變。當然，現在所理解的“建置沿革”，其含意已比古代豐富得多了。但不管怎樣，行政建置仍指：一是政區疆域，即範圍大小；二是行政隸屬關係，即政區等級；三是行政中心，即政區治所。這三者的整合，形成建置體制，也是本文所述核心内容。

　　地區建置及等級高低多以户口、賦税多寡作爲根據，以利於加强管理。在這裏，擬將兩者相結合，反映北部灣地區歷史開發過程及其社會經濟效應，總結有關規律，以爲該地區發展建設，提供决策上參者。

　　一、先秦土邦小國時代北部灣地區

　　先秦，嶺南尚未進入階級社會，仍處於部落或部落聯盟階段，以血緣爲紐帶，在地域上形成許多土邦小國，成爲嶺南政區建置的前身。在北部灣地區，主要有儋耳國、雕題國、西甌、駱越國、伯慮國等，占嶺南地區土邦小國的大多數，説明北部灣地區是嶺南人類活動最早、文化較發達地區之一。

　　儋耳國地望，據《山海經·海内南經》載“伯慮國、離耳國、雕題國、北朐國皆在鬱水南。鬱水出湘陵南海”。按鬱水即今西江。綜合有關考證，儋耳國和雕題國分佈在今海南島和高雷欽廉地區，即六朝以後俚人居地。郭璞注《山海經·海内南經》説，離耳即儋耳，“在朱崖海渚中”，乃指海南島北部戴大耳環的民族。又《漢書·武帝紀》應劭注雲：“儋耳者，稱大耳，其渠率自謂王者耳尤緩，下肩三寸”。現在島上儋州黎族婦女，仍有喜戴多個金屬耳環習俗，最大孔徑可達20cm，多至14枚。

　　雕題國，在《山海經·海内南經》中與離耳國並列，故其地望也在海南島。郭璞曰：“點涅其面，畫體爲鱗彩，即鮫人也”。 按雕題即面部文身，海南黎族至今仍流行此俗。而漢初，漢軍第一次進入海南，即在島上建立儋耳、珠崖兩郡16縣，爲海南歷史上有政區之始。

　　西甌國，《山海經·海内東經》有“甌居海中”記載，《逸周書·王會解》提到“正南、甌、鄧、桂國……”貢獻方物諸國名單。據考證，這些小國包括桂南一部分，若以大石鏟爲標誌則大石鏟文化範圍包括了合浦、欽州、龍州、寧明，以及海南、越南北部。 秦進軍嶺南，曾遇到西甌人頑抗。其地後被闢爲象郡和桂林郡，以廣西爲主。

　　駱越國，駱越人既爲地名也是族名。《交州外域記》曰：“交趾者未有郡縣之時、土地有駱田。其田從潮水上下，民墾食其田，因名爲駱民，設駱王駱將”。《後漢書·郡國志》説“交趾郡，武帝置，即安陽王國”。安陽王國又名甌雒國。《漢書·賈捐之傳》稱海南島土著爲“駱越之人”。綜合上述，駱越國包括了今越南紅河三角洲、廣西南部、雷州半島等地，成爲秦置象郡的基礎。

　　伯慮國，《山海經·海内南經》説其在鬱水（西江）南，應劭亦曰：“鬱水出廣信，（今廣西梧州、廣東封開之間），東入海”，有人認爲“伯慮”與“白僚”音近，疑爲後來俚人分佈區，在漢高凉郡以西，主要分佈在粤西、海南，自屬北部灣沿岸地區。

　　這些土邦小國，雖大部未進入文明階段，文化差异很大，但他們的活動，無疑爲秦漢在其他設置政區奠定了一定歷史基礎。故秦漢初置郡縣，利用這些部落首領爲地方長官，“以其故俗治”。 這些土邦小國對嶺南早期政區建置功不可没。

　　二、秦漢六朝時期北部灣地區政區建置和人口統計初始

　　嶺南早期交通重心偏東，中原封建勢力首經秦築靈渠下湘桂走廊、南北流江出北部灣，經略嶺南地區。加上桂東、海南一帶氣候較干爽，地形容易通過，故西江和環北部灣成爲嶺南開發最早地區，秦漢所置郡縣也以這一帶爲較早，成爲秦漢帝國政治經濟發達地區之一。

　　秦始皇三十三年（前214年）平定嶺南，置南海郡、桂林郡和象郡，除海南島外，嶺南歸入秦帝國版圖，成爲中國領土主權一部分。北部灣地區大部分屬象郡，郡治臨塵，在今崇左縣境，但象郡下有無立縣，未見記載。秦祚短淺，統治嶺南不到8年便滅亡了，但結束土邦小國自治狀志，使之納入地方行政管理體制之中，在政治上是一個很大進步。

　　漢初，中原戰亂，南海郡龍川縣令趙佗乘機擁兵自立，建立半獨立狀態南越國，其統轄範圍含今兩廣和越南部分地區,所置郡縣與秦代相同。西漢武帝元鼎六年（前111年），平南越國，翌年海南島也開始歸入漢王朝版圖。元封元年（前110年）西漢在嶺南設9郡49縣，其中涉及北部灣地區的有三郡縣。地區分佈如下：

　　合浦郡：徐聞（海康）、高凉（今茂名、電白、陽江一帶）臨允（今新興一帶）。合浦今玉林地區南部及欽州地區，郡治初設於徐聞（今雷州市），後移至今合浦。

　　珠崖郡：瞫都縣、玳瑁縣（兩縣約今瓊山縣境）、苟中縣（今澄邁縣境）、紫貝縣（今文昌縣境）、臨振縣（今三亞市境）。郡治在今瓊山縣遵譚區東潭村。

　　儋耳郡：儋耳縣（今儋州）、九龍縣（今東方縣境）、至來縣（今昌江縣境），郡治在今儋州三都區南灘鄉。 另外，兩郡尚有8縣無考。

　　據《漢書·地理志》記載，漢平帝元始二年（公元2年）合浦郡5縣共15398户，78980人，海南“合十六縣，户二萬三千餘”； 若以每户6口計算， 則爲13.8萬人。據此，則漢代北部灣在我國境内有38398户，216980人。人口密度爲2.4人/km2。 按漢代嶺南人口主要集中在粤北和西江流域，但北部灣地區屬人口較多地區。秦漢縣是分等級的，即萬户以上爲縣令，秩1000石至600石，减萬户爲縣長，秩500石至300石，官階即俸禄有一倍之差，反映縣等第。據秦漢文獻和後人考證，時嶺南稱縣令的有南海郡番禺、揭陽、龍川、增城縣；稱縣長的有桂陽郡含洭、湞陽、曲江、桂陽縣和合浦郡徐聞縣，其餘各縣皆無考。顯示徐聞縣即雷州半島，由於是海上絲綢之路始發港之一，而成爲經濟較發達、人口也較多地區。但漢代人口統計並不精確，很多越人不一定參與户籍登記，而從合浦地區近年發現約1000多座（一説5000多座）漢墓看，北部灣北部地區的經濟應有相當發展，人口也較爲密集。

　　東晋南朝，北方戰亂不斷，漢人大量南遷。南朝政權爲加緊剥削和安插部屬，州郡縣大量增加，行政區劃變化紛繁，許多郡縣轄境、治所不詳，是嶺南政區體系最混亂、分佈最不平衡時期。三國吴黄武五年（226年）交廣分治，即合浦以北爲廣州，以南爲交州，時隸屬交州的合浦郡地含今廣西合浦、浦北、容縣、北流、玉林、陸川、博白、靈山、欽州、防城等縣境 。另設合浦北部都尉、治昌平（今横縣）下轄昌平、平山、連道三縣，但它們已遠離北部灣。而在廣東珠崖郡僅置徐聞一縣，群治在徐聞而不在海南島上，另合浦郡珠官縣是否在島上，也無定論。

　　西晋全國復歸統一，嶺南境内政區較三國吴時變易不大。對北部灣地區，原屬交州的珠崖郡並入合浦郡，郡治在今合浦縣北部。晋武帝太康初年進行過一次全國人口調查，據《晋書·地理志》載，合浦郡6縣2000户、寧浦郡5縣1220户，共3220户，統計很不確切。

　　東晋掀起我國第一次移民高潮，不少漢人南遷入嶺，對嶺南政區産生很大影響，新置郡縣不少。但在本地區，只將交州的珠官郡並入合浦郡。

　　南朝時期，各國版圖越來越小，州、郡、縣數量越來越多，廢、並、增、改頻繁，出現“十羊九牧”現象。轄屬關係甚爲紛亂，尤其是縣的記述各异。以蕭樑中大同元年（546年）爲例，廣東境内設14州39郡146縣，其中分佈在北部灣地區的南合州齊康郡、轄齊康、摸落、羅阿、富川（後3縣治不詳）；越州合浦郡、轄椹縣、扇沙；安州，宋壽郡、安京郡；（轄縣不詳）北流郡（今北流縣境） ，以及崖州珠崖郡（無轄縣）。溯自漢初在海南初置郡縣，由於西漢王朝官吏對島上居民殘酷盤剥，引起强烈反抗，到漢元帝初年60多年時間，這種鬥争和鎮壓就有9次之多，海南建置步步收縮，最後珠崖郡被取消。東漢時僅有作爲建置象徵今瓊山縣境爲朱盧縣，但歸海北合浦郡遥領。故普遍認爲，西漢放棄海南到蕭樑500多年無建置，只在樑大同中（535-545年）在冼夫人努力下，才在島西北部建立一個崖州，歸廣州都督府領導。自此海南才恢復郡縣建置，重歸中央王朝統一治理，有利於鞏固對北部灣地區的封建統治。

　　三、隋唐南漢時期政區調整和按户口分等 

　　隋唐封建統一國家的再造，使行政建置面貌焕然一新。隋初，全國實行以州領郡縣三級政制，又將原來九等州縣簡化爲四等，比較便於管理，這樣隋代政區體系得以新面目運作。

　　隋大業三年（607年）北部灣地區政區建置如下：

　　合浦郡（治合浦）：海康、隋康（今徐聞南部）、扇沙、鐵耙、合浦、南昌（今博白縣境）、北流、定川（今玉林縣境）、封山、龍蘇、抱成等11縣。

　　寧越郡（治今欽州）：欽江、南賓（今靈山）、内亭（今靈山）、遵化（今靈山）、安京（今欽州）、海安（今欽州）等6縣。

　　儋耳郡（治義倫）：義倫、吉安、昌化、感恩。

　　臨振郡（治寧遠）：寧遠、延德、臨川、陵水4縣。

　　珠崖郡（治今定安一帶）：毗善（臨高）、顔盧、舍城、澄邁，武德 。

　　這是中央政府對北部灣地區名義上統治，實際上，陳到初唐地方勢力馮冼家族才是真正的統治者。開皇十一年（591年）隋文帝將臨振縣1500户賜作冼夫人湯沐邑，並贈其夫馮僕爲崖州總管。冼夫人在治理北部灣地區期間，推行民族團結和睦政策，推廣先進文化技術，使當地出現社會安定局面，爲各族人民懷念至今。

　　據《隋書·地理志》，北部灣地區合浦郡11縣，凡28690户，珠崖郡10縣19500户，寧越郡6縣12670户，共60860户。按隋代每户平均5.17口折算 ，則有314646人（約32萬人）比漢平帝元始二年（公元2年），600年間人口增長45%，這應是一個很大進步。

　　唐代行政建置大扺上繼承隋制，但在州或郡上置道，形成道—州（郡）—縣三級政制，另在形勢重要地區設都督府。史學家指出隋末群雄割據，獨霸一方，唐興相繼來降，唐高祖每因其盤據之地割置州縣政區，並用少數民族首領爲世襲長官。海南、廣西邊陲地區即屬其列。這樣唐代地方建置空前增加，而非全由經濟發展所致。

　　唐玄宗開元二十九（741年），北部灣地區設置政區：

　　雷州：海康、鐵耙、徐聞

　　瓊州：瓊山、臨高、曾口、樂會、顔羅

　　崖州：舍城、文昌、澄邁

　　儋州：義倫、昌化、感恩、洛場、富羅

　　萬安州：萬安、陵水、富雲、博遼

　　振州：寧遠、延德、吉陽、落屯、臨川

　　羅州：招義、零緑

　　廉州：合浦、封山、大廉

　　山川：龍池

　　陸州：寧海、烏雷、玉山

　　欽州：欽江、保京、内亭、靈山、遵化 

　　凡39縣，比隋代27縣增加12縣，其中北部灣北部沿海和海南島沿海增建縣份較多，這與移民到來有一定關係。其時海南島已完成環島建置，有“故家大半來中土，五州編户盛於唐”之説。

　　唐代按縣地理位置、轄境大小、户口多少及經濟發展水平，劃分9個等級。其中6000户以上爲上縣， 2000户以上爲中縣，1000户以上爲中下縣，不滿1000户爲下縣。據《新唐書·地理志》，廣東上縣、中縣都在珠三角和粤北，其餘61個縣都是下縣，包括北部灣地區。自唐張九齡重開大庾嶺道以後，五嶺交通重心已經東移，大庾嶺道成爲北通中原主幹綫，而湘桂走廊南出北部灣交通綫日益式微，沿綫經濟深受影響，所經縣等級偏低自不可避免。

　　據《新唐書·地理志》記載，唐玄宗天寶元年（742年）北部灣相關州郡户口是：招義郡（羅州）4縣5460户，8041口；海康郡（雷州）3縣4320户，20572口；珠崖郡（崖州）3縣819户，口不明；瓊山郡（瓊州）5縣649户，口不明；延德郡（振州）5縣819户，2821口；昌化郡（儋州）5縣3309户，口不明；萬安郡（萬安州）4縣，2997户，口不明；寧越郡（欽州）5縣，2700户，10146口；合浦郡4縣3032户，13029口。以上共38縣，24105户，54609口。按唐代嶺南道平均每户4.22口折算， 以上缺人口的各縣折算爲32805口，則全地區爲87414口，約爲隋代人口1/4左右。這種與唐代社會經濟發展相悖現象，只能歸咎於唐代人口統計之不確。

　　唐末，嶺南一帶爲劉䶮割據，建立南漢國，凡4主55年。原廣東境内設29州（府）85縣，新置州縣在粤北和粤東。但在南海一些盛産珍珠的海灣設媚川都，專門管理採珠事宜。“都”爲一級軍事組織，採珠疍民納入軍隊編制。道光《廣東通誌·前事略》載。“干德元年（963年）即南漢大寶六年……置媚川都（媚珠池），定其課，令入海五百尺採珠，所居宫殿以珠、玳瑁飾之”。媚川都有二處，其一設在珠貝海（今北部灣），“都”所在地點在合浦縣；二在東莞大步海（今香港新界大埔及其附近海域），配備兵員8000人（一説2000—3000人）。這是一種以管理特産爲目的特殊行政建置，爲南漢首創，後爲宋元繼承。

　　四、宋元政區建置和人口分佈的新格局

　　宋代在全國統一和偏安形勢下，嶺南政區體系有較大調整和創新，有些爲元代繼承，一改以往政區分佈失於平衡局面。宋代政區劃分基本繼承唐制，唯以“路”代替唐代“道”，形成路¬——府（州）——縣三級政制、廣東、廣西即由廣南東路、廣南西路簡化而來。高州以西及海南島屬廣西，以桂州（林）爲路治。宋代在邊防或衝要地區設“軍”，也是一種行政建置，轄地比縣大，多由武官擔任行政長官，稱“知軍事”（知軍），另在坑冶、鹽、珠等特産區設監，也是一種特殊政區，地位相當於“軍”或縣；再有宋代在縣以下還設鎮，作爲最基層一種政區建置。一般聚落達到百户即爲建鎮最低人口數量，人口在千户左右鎮即昇格爲縣。這樣，嶺南建置數量大幅度上昇。

　　北部灣地區政區建置全屬廣西，北宋政和元年（111年）年政區爲：

　　雷州：海康

　　瓊州：瓊山、澄邁、文昌、臨高、樂會

　　南寧軍：宜倫、昌化、感恩

　　萬安軍：萬寧、陵水

　　吉陽軍：臨川、藤橋（二鎮）

　　廉州：石康、合浦

　　欽州：靈山、安遠

　　凡4州3軍15縣2鎮。此外，本地區廉州石康（合浦）和瓊山、崖州、感恩、英由等地均設鹽場或鹽栅，其是否設“監”，容進一步研究。

　　北宋徽宗靖康二年（1127年）金兵攻破汴京，二帝蒙塵。趙構即宋高宗偏安江南，是爲南宋。嶺南政區變動不大，先後增設香山，石城、吴川、遂溪、徐聞5縣。據《宋史·地理志》南宋寧宗嘉定元年（1208年），北部灣地區政區建置：

　　雷州：海康、遂溪、徐聞

　　瓊州：瓊山、澄邁、文昌、臨高、樂會

　　南寧軍：宜倫、昌化、感恩

　　崖州（吉陽軍）：寧遠、吉陽

　　萬安軍：萬寧、陵水

　　廉州：合浦、石康

　　欽州：靈山、安遠

　　凡5州2軍19縣，比北宋增量4縣，顯示地區發展更向成熟推進。

　　宋代縣按户口多少分10等，但前4等於京畿，一般政區分6等，即1萬户以上爲望縣，7000户以上爲緊縣，5000户以上爲上縣，3000户以上爲中縣，不滿3000户爲中下縣，1500户以下爲下縣。按《宋史·地理志》和王象之《輿地紀勝》所載，廣東有望縣9個，緊縣2個，上縣3個，中縣18個，中下縣1個，下縣24個，等級不明7個，但上等以上縣仍在珠三角和粤北。北部灣地區，所有州軍皆爲下等，屬下縣的有海康、石康、安遠、臨高、樂會、澄邁、文昌、宜倫、昌化、感恩、萬寧、陵水；等級不明的有遂溪、徐聞、寧遠和吉陽。但靈山即屬望縣，人口在萬户以上。由此可見，本地區大部分在嶺南仍處於落後地區之列，故周去非《嶺外代答》説“欽民有五種，一曰土人，自昔駱越種類也，居於村落，容貌鄙野……；三曰俚人……專事妖怪，若禽獸然。”又曰：“深廣曠土彌望，田家所耕，百無一爾。……其耕也，僅取破塊，不復深易，乃就田點種，更不移秧。既種之後，旱不求水，澇不疏决，既無糞圵，又不籽耘，一任於天。既獲，則束手坐食以卒歲。” 這種粗放耕作方式，成爲地區經濟落後的根源。

　　宋代嶺南總體上進入大規模開發階段，這在很大程度上有賴於移民到來。按宋代對土地佔有關係，有土地者稱爲主户，無土地或租他人田地耕種者爲客户，外來人口初來時多無土地，故主客比例也在一定程度上説明當地人口與移入人口的關係。據王存《元豐九域志》記載；北宋元豐初年，本地區所在州軍户數，雷州爲13784户，欽州爲10552户，廉州爲1492户，瓊州爲8963户，昌化軍爲835户，萬安軍爲217户，朱崖軍爲351户，總共爲42194户。按當時全國每户平均2.34口折算 ，本地區有98734人，只比唐代增加13%。這與移民遷入有很大關係，《嶺外代答·五民》中欽州即有“射耕人，本福建人，射地而耕也，子孫盡閩音。 蘇轍貶雷州，在《和子贍〈次韵陶淵明勸農詩〉小引》中説：“餘居海康，……其耕者多閩人也”。入居海南島閩潮人更多，以致海南話即閩南語分支。《嶺外代答》也説：”海南有黎山……熟黎多湖廣、福建之民也。” 自此，奠定了本地區北部基本上屬海南話方言區的基礎。由於主客户比例的不同，也反映移民數量的空間差异。據樑方仲先生研究，北宋初年（980-989年）本地區有主客户記載的僅爲崖州和雷州，客户占總户數的2%和5%， 居嶺南這一指標最低地區之别。但100年後，有同樣記載和指標已包括雷州69%，欽州2%，廉州12%，瓊州6%，昌化軍11%，萬安軍45%，朱崖軍30%。 特别是雷州半島和海南島東部，主要由於海運興起等原因，外來移民較多遷入，地區開發進入一個新高度。如雷州據王象之《輿地紀勝》雷州條雲：“州多平田沃壤，又有海道可通閩浙，故居民富實，市井居廬之盛，甲於廣右。”欽州，除出産梗木以外，又爲海北及交趾等地所産香料集散地。範成大《桂海虞衡志·志香》雲：“沉水香上品出海南黎洞。……其出海北者，生交趾及交人得於海外蕃船，而聚於欽州，謂之欽香。……箋香出海北者聚於欽州。……光香與箋香謂之香，……箋香出海北者聚於欽州。……光香與箋香同品，第出海北者聚於欽州”。欽州和四川間經常有商販往來，從四川販錦於欽州，從欽州易香至四川，一年往返一次，交易動輒幾千貫。 北宋時欽州初治欽江縣，後移治於靈山，故靈山經濟興旺，據兩廣僅有的10個望縣之列。而整個欽州又屬下等，更凸現靈山城市經濟之盛，在很大程度得益於海内外商貿的繁榮。

　　元代首創行省制，省以下爲道、路、府（軍、州）、縣，實行五級政區制。本地區歸湖廣行省，省治武昌，下設海北海南道，道治在雷州路，而海北海南道以下建置是：

　　雷州路：海康、徐聞、遂溪

　　干寧軍民安撫司：瓊山、澄邁、臨高、文昌、會同、樂會、定安

　　萬安軍：萬寧、陵水

　　吉陽軍：寧遠

　　南寧軍：宜倫、昌化、感恩

　　廉州路：合浦、石康

　　欽州路：安遠、靈山

　　本地區凡3路2軍一安撫司，在海南設置三軍是爲了進一步加强對少數民族控制和管理。在廣西大陸也如此，元順帝至正二十年（1363年）又從湖廣省將今廣西地區割離出來，單獨成立“廣西行中書省”，省會設在臨桂縣，即今桂林市。這樣，廣西地區在湖廣省前後歷時85年，特别是本地區同屬一個省區，在區域文化上形成很多共同之處，如方言，風習等。另外，元代還根據本地區人少地多狀况設立屯田機構，也是地方建置一種補充。如至元三十年（1293年）設“黎蠻海北海南屯田萬户府”，有關機構分佈在島上大部分縣境，元統二年（1334年）又成立“湖廣黎兵屯田萬户所，統千户一十三所，每所兵千人，屯户五百，皆土人爲之，官給田土、牛、種、農器，免其差徭”。 這個開拓性措施爲以後更大規模屯田開創了先河，也爲新中國成立後海南衆多膠橡熱作農場開發建設提供歷史參考。據《元史·地理志》元代本地區各路户口數是：

　　雷州路    89535户    125310口

　　欽州路    13559户    61393口

　　廉州路    5998户     11686口

　　干寧軍民安撫司    75837户    128184口

　　南寧軍    9627户     23652口

　　萬安軍    5341户     8636口

　　吉陽軍    1439户     5736口

　　總共是201336户，364597人，比宋代户口數，相應增長3.8倍和2.7倍。而人口密度，欽廉兩路爲2—4人/km2，雷州路爲5—9人/km2，海南各路爲10—19人/km2， 在嶺南處中等和中下等水平，高於梅州地區。這種人口增長，一是宋元之際，北方受戰争破壞，不少人口南遷；二是宋代瞞報人口甚多，元代統治力量加强，很多少數民族已編入户籍。如至元二十八年（1368年）元兵深入五指山區，收編黎洞626個，户口4.7萬餘， 占全島人口51%。 至雷州路人口陡增，可能與水利興修，屯墾有關。另雷州爲海北海南道行政中心，又爲海上絲綢之路港口城市，海上商貿帶來經濟上昇和人口增加。

　　據《元史·百官志》，元代仍以户口爲劃分路州縣等根據，其中10萬户以上爲上路，以下爲下路。嶺南唯廣州路爲上路，餘皆下路；元末，5萬户以上爲上州，3萬户以上爲中州，不及3萬户爲下州，嶺南也只有廣州爲上州，餘皆下州。元後期又規定3萬户以上爲上縣，一萬户以上爲中縣，一萬户以下爲下縣，在兩廣衆多縣中，無一上縣，中縣僅南海、東莞、增城、曲江、高要、四會和海康7個，餘皆下縣。海康在本地區如此突出亦源於其經濟地位提供有力支持。

　　五、明清政區建置定型和人口統計的革新

　　明初原屬湖廣省欽廉地區、雷州半島和海南島並入廣東省。其故在於朱明政權爲加强中央集權和對海南黎族、廣西壯族和瑶族等少數民族的控制，鞏固南海邊防，扺制日趨嚴重的倭患所采取的行政措施。這一行政區劃在當時形勢下有它的合理性，對海南島和南海諸島的管轄與開發起重要作用，成爲海南歷史發展一個轉折點。但不容忽視，這一舉措，使廣西失去海岸綫和港灣，成爲内陸省，大西南也缺乏一個出海口，所需食鹽、海産全仰給於廣東，土特産也須經廣東轉運，限制了廣西和西南地區發展。這種負面影響，直到新中國成立後上世紀60年代中才糾正過來。

　　明初對元代政區作了簡化，廢路爲府，實行省-府（州）-縣三級政制。上述政區變動，使北部灣地區完全在廣東省範圍内實施政區管治和社會經濟運作，發揮瀕海區位和海洋因素的作用，欽廉地區邁開新發展步伐。

　　明代廣東設10府、1個直隸州、下轄77個縣、8個散州，縣數量比元代有所增加。

　　萬曆十年（1582年）在廣東政區框架内，北部灣地區行政建置是：

　　雷州府：海康、徐聞、遂溪

　　廉州府：合浦、欽州、靈山

　　瓊州府：瓊山、澄邁、臨高、定安、文昌、會同、樂會、儋州、昌化、萬州、陵水、崖州、感恩

　　凡3府19縣，比元代减少行政層次，行政管理方便有效得多。

　　明代在縣以下還設鄉、裏、甲，也是一種基層政區。《明史·職官志》説：“以一百一十户爲裏，推糧多者爲長，餘百户爲十甲。甲凡十人，歲役里長一人，甲首一人，董一裏一甲之事”。據《大明一統志》載：廣東省3409裏。而據顧祖禹《讀史方輿紀要》，廣東有3488裏，其中廣州府有1502裏，占總數43.06%，雷州府164裏，廉州府76裏，瓊州府413裏，共577裏，占總數16.5%，只及廣州府的38%，可見本地區人户、經濟與珠江三洲仍有很大距離。

　　明代改變以往主要以户口多少分縣等的標準，而改用糧税爲標準，這更突出地區經濟發展水平差异。年10萬石以上者爲上縣，6萬—10萬石者爲中縣，6萬石以下者爲下縣。這同時進一步密切了州縣經濟與政治的關係，有助於以經濟基礎來考察政區建置的利病得失，也是政區建置一個進步。按此標準，廣東萬曆年間只有番禺、南海、東莞、順德、海陽、潮陽、新會、高要等8個中縣，南海一度爲上縣，其餘皆爲下縣。 這表明廣東區域經濟越來越向珠江三角洲和韓江三角洲地區轉移，區域經濟差异日益擴大，反過來要求改變政區空間格局，以適應變化了的形勢，基於此，本地區被邊緣化已很明顯。

　　明代始有比較完整分府縣人口統計，據《大明一統志》記載，明天順五年（1461年）奏，本地區各府縣户口如次：

　　雷州府         31680户         123235人 

　　海康縣         16500户         64185人

　　遂溪縣         5280户          20539人

　　徐聞縣         9900户          38511人

　　廉州府         9460户          36799人

　　合浦縣         3960户          15404人

　　欽州            1100户          4279人

　　靈山縣        3300户          12837人

　　石康縣           1100户          4279人

　　瓊州府　　47740户 185709人

　　瓊山縣　　11330户 44074人

　　澄邁縣 　5940户 23107人

　　臨高縣 　7370户 28669人

　　定安縣 　3740户 14549人

　　文昌縣 　4180户 16260人

　　會同縣　 770户 2995人

　　樂會縣 　1320户 5135人

　　儋州 　　5060户 19683人

　　昌化縣 　990户 3851人

　　萬州 　3410户 13265人

　　陵水縣 　990户 3851人

　　崖州 　1650户 6419人

　　感恩縣　 990户 3851人

　　合計 　88880户 345743人

　　本地區約占廣東全省户口的23.7%。而同時代人口密度，雷州府爲20人/km2以上，屬全省最高地區之列，瓊州府爲5-9人/ km2，爲次等稀疏地區，而廉州府爲4人/ km2以下，屬最稀疏地區，與東江客家地區同屬一個等級。 這種狀况，説明南北流江出北部灣交通綫自宋元以來日益式微，當地處於相對封閉狀態，以致人氣不旺，經濟衰微。

　　清代繼承明代行政建置，但與明代不同是在省與府之間設立“道”級，形成省一道一府一縣四級政制，但也有人認爲“道”是監察區，若此，則清代仍爲省一府一縣三級制。所設縣不多，現僅存花縣、豐順、陸豐、鶴山4縣，縣總數比明代增加甚微。全省設9府4直隸州2直隸廳80縣6散州1廳，説明廣東政區建置及其空間體系已發展到穩定、成熟階段。

　　清嘉慶二十五年（1820年），北部灣地區政區建置是：

　　高雷道（治高州府）  雷州府：海康、徐聞、遂溪

　　欽廉道（治欽州府）  廉江府：欽州、合浦、靈山

　　瓊崖道：（治瓊州府） 瓊州府：州縣同明代（略）

　　清代府州縣也有若干等級之分，以其行政事務繁簡程度，分爲冲、繁、疲、難四等缺（缺即職位）。關於這四字解釋是：“地當孔道者爲冲；政務紛紜者爲繁；賦多逋欠者爲疲；民刁俗悍、命盗案多者爲難。” 自此，四字考語正式成爲府州縣分等標準。冲、繁、疲、難四字俱全的府州縣爲“最要”或“要”缺；三字的（含冲繁難、冲疲難、繁疲難三種），爲“要”缺；二字的（含冲繁、繁難、繁疲、疲難、冲難、冲疲六種）爲“要”缺或“中”缺，一字或無字的爲“簡”缺。這種劃分等級標準，强調將各級政區政務繁簡和和地理區位意義作爲分等依據，並把管理難易、税糧多寡綜合簡化爲四字考語。政區等第越高，考語字數趙多；反之，字數越少。尤爲突出的是，這種劃分强調政區的政治功能，區别以往各朝代以人口、賦税等經濟因素分等慣例，是政區分等歷史發展的結果和綜合，具有重要意義。根據《清史稿·地理志》，清末廣東府州分等是：

　　最要府州：廣州府、肇慶府、羅定直隸州

　　要府州：韶州府、惠州府、潮州府、高州府、瓊州府、嘉應直隸州

　　中府州：廉州府、欽州直隸州、陽江直隸州、崖州直隸州、連州直隸州、南雄直隸州

　　簡府州：雷州府

　　按照這個分等，本地區之海南屬二等府州，爲交通要衝；三等府州（中府州）廉州府和欽州府，在邊緣地區，經濟落後，古風遺俗甚多，不易治理；第四等府州唯雷州地區，位處南隅，土地瘦瘠，經濟落後，社會治安不寧，最難治理。

　　清末縣也按此四字分等級，本地區屬二等要縣的有儋州、防城；三等中縣的有萬縣（萬寧）；四等簡縣的有海康、遂溪、徐聞、合浦、靈山、瓊山、澄邁、定安、文昌、會同、樂會、臨高、感恩、昌化、陵水等，即本地區絶大部分州縣爲經濟落後、海盗猖獗、社會矛盾甚多，難以治理之地。故清統治者不斷加强政治統治，這又易激化矛盾，反抗此起彼伏，使本區陷入痛苦深淵。

　　清代實行“攤丁入畝”政策，宣佈康熙以後“滋生人口，永不加賦”，這使過去瞞報人口現象大爲减少，人口統計比較接近實際。問題在於，清代人口在志書上只寫人丁數，或曰“丁口”。綜合多種研究成果，結合廣東情况，確定一丁相當於4口。按樑方仲《中國歷代户口、田地、田賦統計》清嘉慶二十五年（1820年），廣東人口爲21197741人，其中廉州有444870人，人口密度爲27.4人/km2，雷州府654256人，人口密度爲83.88人/km2；瓊州府爲1324068人，人口密謀爲33.38人/km2。 本地區總計人口爲2423194人，占全省總人口的11.4%，人口密度總體上仍處於最稀疏或次稀疏地區，故能吸引清代客家人和潮汕人移入開墾，也在這一地區形成廣府、客家、潮汕三種文化板塊或文化小島。

　　六、民國時期近代政區建置格局和人口緩慢增長

　　民初，廣東政區仍襲清朝建置，地域和名稱與清相同，但已將清代府、直隸州及廳均政爲縣，實行省一縣二級政制。但到1913年，又實行省—道—縣三級制，1914年完成全省政區調整，在省下設置粤海、嶺南、潮汕、高雷、瓊崖、欽廉6道。本地區跨後面3道，其中高雷道範圍包括原高州府、雷州府和陽江直隸廳共11縣，道治茂名；瓊崖道包括原瓊州府和崖州直隸州，共11縣，道治瓊山；欽廉道包括廉州府和欽州直隸州，共4縣，道治欽縣。各道範圍是以廣東主要地理區域劃分的，基本上與後來粤中、粤北、粤東、粤西、海南和合浦分區相符合，實爲後者的先聲。這個劃分、由於取消了清代府、州、廳建制，簡化行政機關，方便政令推行，有其積極意義。但民初廣東政局混亂，政區建置很不穩定。1920年道制被取消，仍恢復省—縣二級制。此後廣東政區建置又不斷變動，到1947年抗戰勝利兩年後，廣東形成督察區一區一縣三級制；全省分11區88縣。

　　省政府直接督察區：含南海、番禺、東莞……，及汕頭市，湛江市，共12個縣市，主要爲珠三角和沿海城市。

　　專署行政督察區：下分十一個區，其中屬本地區的有：

　　第九區：合浦、欽縣、靈山、廉江、防城、海康、遂溪、徐聞，共8縣。

　　第十區：瓊山、文昌、定安、澄邁、臨高、白沙（新置）、昌江，共8縣。

　　第十一區：崖縣、萬寧、陵水、保亭（新置）、感恩、樂東（新置）、瓊東、樂會，共8縣。

　　這個劃分，使雷州半島和北部灣北部沿海合在一起，形成更緊密區域關係。

　　民國時期，縣以下也有基層建置，1931年爲區一鄉一裏，28户爲一裏，40—50裏爲一鄉，區公所爲縣派出機關；1937年又實行縣一鄉（鎮）兩級制；鄉之下設保甲，屬治安管理性質。1948年全省有2642個鄉，37262個保，其中高雷區有270個鄉，3065個保；欽廉區165個鄉，1809個保；海南行政區有215個鄉，1993個保。三區共有650個鄉，6867個保，分别占全省鄉、保總數的24.60%和18.40 %。 但本地區面積却占全省41%，顯見鄉、甲分佈稀疏，政治統治力量薄弱，因而容易成爲民主革命根據地。

　　民國時期縣也分等級，變化較大，爲三等五級，多因襲清代一些規定。1930年依全國統一標準，即按人口、面積和經濟實力厘定一、二、三等縣，均不分級。未幾又依實際需要，擇其中政事尤簡者，在三等之外定爲特三等。

　　1931年，廣東一等縣共18個，屬本地區的爲合浦、瓊山二縣；二等縣全省29個，屬本地區的有欽縣、防城、靈山、海康、文昌、遂溪6個縣。三等縣全省共38個，屬本地區的有徐聞、定安、儋縣、澄邁、臨高、崖縣、陵水、萬寧等8個縣。四等縣全省共8個，本地區有樂會、瓊東、感恩、昌化4個縣。五等縣全省僅3個，即樂東、保亭、白沙，爲海南島新設山區縣。基於海上商貿運輸作用，一二等縣在本地區嶄露頭角，特别是合浦地區，大有後來居上之勢。這與北海於清光緒二年（1876年）闢爲通商口岸，帶來商業繁榮不無關係。

　　民國時期，廣東政局動盪不定，各種政治、軍事力量反復較量，中間又是八年抗戰，人口損失嚴重。總的特點是變動較大，時多時少，起伏交替。1938年抗戰之初，廣東總人口29709716人，比清嘉慶二十五年（1820年）增長40.20%。而本地區含高雷區之遂溪，海康、徐聞三縣，欽廉區和海南行政區，總人口爲4160063人，占全省總人口14%。 與清代相比，在全省人口地位略有上昇（11.4%）。人口密度是，欽廉與雷州半島一樣，爲全省人口最稀疏地區，在100人/km2以下，而海南島則在100—150人/km2。這應與海南孤懸海外，相對而言，少受戰亂影響，以及大批客家、潮汕人自清以來不斷移居島上有關。志稱有清一代海南移民達217萬。 其結果自然影響到民國時期海南人口。

　　七、新中國成立後政區大變動和人口劇增

　　新中國成立後政區建置成爲鞏固和建設新政權一項重要措施，同時也爲適應方興未艾經濟建設需要，初期設立專員區，因其擁有較多行政職能，被視爲虚一級政區。1950年8月，廣東設9個專員區，本地區即爲高雷、欽廉和海南政區覆蓋。1951年，原屬廣東之合浦、防城、靈山、欽縣委托廣西代管。此前1950年，增設北海市，是其時廣東七個地級市之一，翌年也劃歸廣西。1955年，以上4縣和1952年成立的浦北縣重新劃歸廣東，1958年廣西壯族自治區成立，經濟逐步發展，但因明代以來，廣西成了内陸省區，無法分享海洋給人類帶來的文明和進步，所以廣西涉之欽廉地區劃給廣東暴露出越來越多的缺點和問題，引起中央和地方政府的高度關注。1965年6月，原合浦專區所轄合浦、靈山、欽州壯族自治縣和東興各族自治縣，以及北海市再次劃回廣西。自此合浦地區才結束與廣東時分時合局面，按照自己區位、資源與環境、歷史等條件特點，發展社會經濟。以後歷史證明，這一政區調整，對廣西發展確實起到很大促進作用，一直到現今。特别是近年泛珠三角（9+2）概念的提出和區域經濟聯合的實施，廣西北部灣地區肩負着聯結東盟十國和大西南走向世界的橋樑和紐帶的重任，故在行政區劃分給予調整和加强其功能，是完全必要和正確的舉措，現正日益鮮明地表現這種政區作用力。有論者認爲，當今我國經濟仍然是行政區經濟，從廣西北部灣以及1988年海南脱離廣東，單獨設立海南省的政區變革所取得效果觀察，此語殊不謬也。

　　新中國成立後，我國社會制度發生根本變化，政治安定、生産得到恢復和發展，人民的生活不斷改善，人口增長率不斷提高，黨和政府對廣西和海南少數民族地區更給予更多特殊照顧，有利於人口增長。根據1953年第一次全國人口普查，僅欽廉地區達385.5萬，爲1938年143.5萬的2.7倍，而同期人口密度，欽廉地區200人以上/km2，與廣東潮汕、東江流域同屬人口最稠密地區，雷州半島次之，爲100-200人/km2,海南島和粤北一樣，在100人以下/km2，屬地廣人少之區。這説明，新中國成立初，欽廉地區人口不斷增長，完全改變民國時期低下人口地位，迎來社會經濟發展新局面。

　　八、小結

　　縱觀北部灣地區建置沿革，歷史早期，雷州半島、海南島、欽廉地區皆同屬某一級政區，由此形成比較緊密的區域關係。明代以來，這個地區歸廣東，廣西由此變成内陸省，割斷了與海洋聯繫，地區發展受到嚴重約束。這個不合理政區劃分，直到新中國成立後1965年欽廉地區重新劃回廣西才告結束。廣西由此成爲海洋省區，分享海洋賦予的文明，有力地推動區域社會經濟發展，顯示政區建置時區域發展的巨大作用力。與政區建置治革相適應，主要由於歷史人品統計不確等原因，本區在漢代約22萬人口基礎上，隋代略有增長，唐宋反呈下降趨勢，元明人口數量基本持平，比前期略有上昇，唯清代的人口政策改變，才出現成倍增長局面，其發展勢頭經民國至新中國成立後持續上昇，深刻影響當地資源環境與人口關係。深刻認識本區政區建置和人口演變特點與規律，有着重要的歷史和現實意義。

　　（原載《北部灣海洋文化研究》，廣西人民出版社，2010年）