台灣問題是影響中美關係的核心問題，在美國視中國爲唯一和長期戰略競争對手的背景下，拜登政府對台政策及實施值得研究。本文分析得出，在拜登政府中，其外交决策團隊對於美國對台政策制定有着重要影響。同特朗普政府外交决策團隊相比，拜登政府對台政策與以往相比有很多新特點。拜登政府强調利用聯盟體系干涉台海問題，將台灣問題由内政發展爲多邊問題；并且突出以半導體爲代表的科技領域的美台合作，將中國台灣納入遏制中國的供應鏈體系；同時在重申一個中國原則下，大力提昇美台軍事合作。與特朗普政府時期的單邊對抗相比，拜登政府主張維持現狀，政策相對緩和，不會將台灣作爲向大陸極限施壓的工具。拜登政府偏好實施雙重威懾政策並實質提昇美台關係，以達到“以台遏華”的目的。

　　一、拜登政府的外交决策團隊及特點

　　（一）拜登政府的外交决策團隊

　　總統與外交决策團隊一直是美國外交决策的傳統組成部分。不過每届政府參與的力度、部門、人數等根據總統個人的外交能力、經驗等决定。不同政府的重點關注領域不同，人員結構搆成就會産生很大不同。本文從對華决策團隊視角出發，分析拜登政府的對台外交决策特點。與特朗普内閣“商人化”决策團隊不同，在拜登政府的對華外交决策團隊中，以國務卿布林肯和國家安全事務助理沙利文爲代表，人員大多數都是在政治外交領域多年與拜登合作的專業政治家，拜登政府對於外交决策團隊的依賴度很高，其重要性也較爲凸顯。

　　1.國家安全委員會：增設專門對華事務部門

　　拜登政府重視國家安全委員會對華政策的作用，在國家安全委員會内，負責對華政策的核心團隊包括：國家安全事務顧問沙利文、印太事務協調官坎貝爾、中國和中國台灣事務資深主任羅森伯格；主管多邊事務和全球中國問題的副助理國務卿樸正鉉，以及主管中國、中國台灣和蒙古事務的副助理國務卿華自强。

　　其中單獨設立了中國和中國台灣事務部門，從原來的綜合部門分離開來。并且拜登政府的國家安全委員會團隊大都有着中國事務經歷，是中國通。

　　2.國務院：以布林肯爲首，善用價值觀外交

　　拜登政府在國務院，負責對華政策的核心團隊包括國務卿布林肯、負責東亞和太平洋事務的助理國務卿康達。布林肯等人有着豐富的政治經驗，强調價值觀外交以及盟友的重要性，主張將台灣納入美國聯盟體系内。

　　3.國防部：關注南海局勢，力主對台軍售

　　在國防部，負責對華政策的核心團隊包括國防部長奥斯汀、負責政策事務的副國防部長卡爾、主管印太事務的助理國防部長拉特納、主管中國事務的副助理國防部長蔡斯等。國防部的中國通比例增加，而且重視對台軍售。

　　4.經貿部門：多方合作，科技競争地位凸顯

　　此外，美國貿易代表戴琪、財政部部長耶倫、商務部長雷蒙多、中情局局長和剛駐華大使伯恩斯等人，同樣是美國對華决策團隊中的關鍵人物。拜登政府的經貿部門决策成員如戴琪，主張在科技領域謀求美國對華競争的相對優勢，他們更瞭解中國的經濟發展模式，並主張采取更加激進的貿易競争措施，凸顯美國的相對優勢，並以增强美國綜合國力爲經貿政策制定目標。

　　（二）拜登政府外交决策團隊的特點

　　1.團隊成員熟悉外交决策過程，協作經驗豐富

　　拜登團隊的成員或者在政府部門擔任過較爲重要的職務，大多都參與過美國的外交决策，熟悉政治决策過程，協調能力較强。以布林肯爲例，其分别在克林頓時期、布什時期以及奥巴馬政府時期擔任美國重要政府職務。在克林頓政府時期，布林肯曾在國務院和國家安全委員會擔任高級職務。在布什政府時期，擔任戰略與國際研究中心的高級研究員以及美國參議院外交委員會的參謀長。奥巴馬時期，擔任總統副助理和副總統的國家安全事務助理。沙利文在奥巴馬時期，擔任過時任美國副總統拜登的國家安全顧問。再如印太事務協調官坎貝爾曾在政府部門擔任過多種職務，包括亞太地區副助理國防部長、國家安全委員會參謀長、北美自由貿易協定總統的副特别顧問等。

　　2.團隊成員係少壯派中國通，政策靈活多變

　　拜登政府外交决策團隊是一個年輕化的團隊，整體上充滿活力。國務卿布林肯作爲60後，不到六十歲，而國家安全事務顧問沙利文、助理國防部長拉特納等人均爲70後。這樣一個平均年齡不足五十歲的外交决策團隊，無疑是充滿活力的。并且正是其年輕化的特點，保证了其對外政策的高效性、合理性以及專業性。而且布林肯、沙利文等人在2009年以後作爲政府高級幕僚，都直接參與了奥巴馬政府對華政策的一些决策，對中國的崛起和美國的相對衰落比較瞭解。所以其對華政策一定會表現出强硬的一面。

　　二、拜登政府對台政策及實施

　　（一）拜登政府對台政策

　　1.將台灣納入盟友體系，擬實現“以台遏華”

　　在2021年3月份發佈的《國家安全戰略臨時指南》中，拜登政府重申了對台灣的“支持”，聲稱台灣是“民主的典範”和重要的經濟、安全伙伴。繼續强調了台灣在對華戰略部署中的盟友作用，並將建立與這些地區之間最緊密的聯繫。2022年10月拜登政府發佈的《國家安全戰略》，指出“中國是唯一一個既有意圖，也越來越有能力重塑國際秩序的競争對手”，並提出要“保持我們扺制對台灣訴諸武力或脅迫的能力”。拜登政府在戰略部署上，將台灣視爲美國盟友體系中的一員，並將台灣納入“印太戰略”對華封鎖的包圍圈之中。

　　2.實行雙重威懾政策，維持台海現狀

　　2022年2月拜登政府出台了首份《印太戰略報告》，强調了美國對於台灣地區的“安全責任”。對於台海局勢，拜登政府多次表態，要維持現狀，阻止中國武力統一台灣地區的可能，但同時拜登表示也不會支持“台灣獨立”，仍然堅定維護落實一個中國政策。2022年10月拜登政府出台的《國家安全戰略報告》在台灣問題上的表述是“反對任何一方單方面改變現狀，不支持‘台獨’，奉行以《與台灣關係法》《三個聯合公報》《六項保证》爲指導的一個中國政策”，這體現了拜登政府的雙重威懾政策。在台灣問題上，拜登政府支持台灣維持所謂“獨立狀態”與强化防衛安全，但不贊成將台灣地區作爲美國對華競争過程的“懲罰性的工具”，在政策思維上更關注“維持現狀”和“保持平衡”。所以在對台政策上，拜登政府采取雙重威懾政策，在實質增强台灣的抗壓能力同時，壓制“台獨”勢力的過激行爲，以保证“不統、不獨、不武”狀態。

　　3.延續“以台遏華”政策，增强美台實質性關係

　　沙利文在2021年10月7日，與楊潔篪會見之後的第二天，在BBC的采訪之中就提及，美國對於中國不排除使用武力解决台灣問題的表態，會采取一切可以采取的行動，來阻止這一天的出現。同時表示從阿富汗撤兵並不意味着美國會放棄武力干預台海局勢。

　　在美國國會衆議院時任議長佩洛西訪台之後，2022年9月18日拜登在接受BBC采訪時，再次提到“如果中國進攻台灣，美國將武力保衛台灣”。2023年2月22日在參院撥款委員會預算聽证會上沙利文表示，同意情報機構對解放軍將在2027年之前具備“攻台”能力的評估。美國對於台灣地區的戰略目標是維持現狀，所以美國在與中方承諾反對“台獨”的同時，注重發展與台灣的實質性關係，那就是加强與台灣的經濟合作以及軍事合作。同時在國際舞台上，擴展台灣的活動空間。表現在加强與台灣地區的科技合作以及將台灣納入美國的盟友供應鏈體系，同時增進軍售。

　　（二）拜登政府對台政策實施表現

　　1.構建以“一法三公報六保证”爲基礎的對台關係制度框架

　　在拜登政府執政後，雖然國務卿布林肯以及國家安全事務助理沙利文等主要官員，都表示拜登政府會嚴格遵守中美三個公報以及與台灣關係法，堅定承認遵守一個中國政策。同時也向台灣表示，不會支持“台獨勢力”，和“台獨”劃清界限。但是在具體的實施過程中却是另外一種做法，如在2021年1月23日美國國務院發佈的新聞稿裏，美方就要求大陸停止對台所謂軍事、外交與經濟“施壓”，並與台灣所謂“民選代表”進行有意義對話。同時提出美國堅持在三個聯合公報、“與台灣關係法”和“六項保证”中作出的長期承諾，將繼續協助台灣維持足够的自衛能力。這是拜登政府執政以來對於“六項保证”的首次公開承認。同年，4月9日，美國國務院發布新版“美台交往準則”，放寬美台官員交往限制，鼓勵“雙方接觸”，顯著提昇美台交往的官方性。隨後，由前參議員克裏斯·多德和兩位前常務副國務卿理查德·阿米蒂奇和詹姆斯·斯坦伯格組成的所謂“非官方代表團”訪問台北。2022年8月，佩洛西一行竄訪台灣，導致了台海局勢進一步的緊張昇級。沙利文多次表示，美國將長期遵循六項保证，與台灣關係會積極落實“與台灣關係法”和“六項保证”。

　　2.加强與台灣的科技合作，科技合作走向深化

　　拜登政府將經濟和科技安全納入國家安全範疇，特别是在核心科技領域與中國加速“脱鈎”，以保持美國在高精尖科技領域的領先優勢。2020年10月，美國人工智能國家安全委員會向美國國會遞交了一份58頁的建議，其中提到美國在微電子領域的領導地位正在削弱，特别是在製造、組裝、測試和封裝領域。拜登政府將台灣作爲維護美國科技供應鏈安全、配合其對華高科技“脱鈎”與技術遏制的“重要伙伴”。2021年台積電在美國出口管制政策下停止爲華爲提供代工芯片，并且在美國方面强烈要求下，開始在亞利桑那州投資建設5納米先進制程的晶圓廠，計劃2024年實現量産。2022年8月9日，美國拜登政府出台了《芯片與科學法案》，推出527億美元的行業補貼，加强和台積電、三星等企業的合作，進一步推進掌控半導體芯片産業霸權的布局。

　　3.充分利用盟友體系與國際制度優勢干預台海問題

　　在拜登的外交决策團隊看來，美國二戰以來搆築的聯盟體系是對華戰略競争的重要手段。拜登上台以來，積極在美國盟友體系内部協調涉台政策，美日、美韓、七國集團、北約等發表聯合聲明，對台灣問題和台海緊張局勢表示“戰略關切”，將“改變現狀”的責任甩鍋給中國大陸。比如，2021年4月16日，拜登與日本首相菅義偉會晤并發表聯合聲明，日本少見地公開表態台灣問題，强調台海地區穩定的重要性以及主張和平解决台灣問題。同年6月13日，G7首腦峰會聲明再次强調台海和平穩定的重要性。2023年8月美國副總統哈裏斯與日本首相岸田文雄共同表示，“日本强烈反對中國在東海對日本主權的侵犯”，並抗議中國在南海的“海上擴張力度”。從這些動作看，拜登政府正利用美國盟友體系的優勢，試圖將台灣問題製造成爲一個“多邊問題”。

　　4.大力提昇美台軍事合作

　　2021年3月，美國在台協會與台灣簽署海巡合作諒解備忘録，使得美台軍事合作逐漸明面化。2021年8月，拜登公佈任内首次對台軍售案，批準售台價值7.5億美元的40套自行榴彈砲系統和相關設備，聲稱其“符合美國國家、經濟與安全利益，有助於提昇台灣安全”。2022年12月23日，拜登簽署“2023財年國防授權法案”，該法授權美國國務院於2023—2027年5年間每年向台灣提供至多20億美元的無償軍事援助，這是1979年美台廢約撤軍後美國首次向台灣提供軍援，使美國完成了從對台軍售最終走向對台軍援的歷史性跨越。此外，拜登政府正式推進“一體化威懾”戰略，其含義是：美國聯合“印太”盟友以西太平洋邊緣地帶的台灣海峽爲戰略前沿，打造跨區域、跨領域、跨衝突、跨盟友、跨政府的地緣戰略聯動。

　　台灣在印太戰略框架中，起着“以小制大”“以台遏華”的作用。拜登政府的對台政策服從於中美戰略競争的需要，後者將决定美國對台政策的基本内容。拜登政府從對華戰略出發，打“台灣牌”可以起到至少三方面的作用。首先利用台灣問題制衡中國大陸，以謀求在戰略競争中的優勢地位。其次，台灣作爲曾經的亞洲四小龍之一是西方民主制度的成功案例，有利於同韓國、日本一同爲美國式民主站台，助力美國的民主價值傳播。除此之外，對於台灣的有力支持有利於增强美國在印太地區盟友的凝聚力與向心力。美國頻繁的“航行自由”行動以及對台軍售的實質質量提昇，以及多次强有力的對台防務承諾，使得印太地區盟友看到美國對於盟友的責任感與行動力，增强韓國、日本等傳統盟友的信心與向心力，有助於美國更好聯合盟友遏制中國。

　　維持台灣的“實際獨立”的現狀，就是美國在戰略利益上的最優解，可以最大限度發揮遏制中國大陸崛起的作用，所以美國會繼續現在對台政策，保持台海平衡狀態不被打破。

　　作者李群英係中國政法大學政治與公共管理學院教授；王山林係中國政法大學政治與公共管理學院碩士研究生。