【摘要】隨着兩岸農業交流與合作的深化，國家及廣東省出台了多項惠台政策，推動了廣東台農群體的發展壯大，但近年來受台灣當局政治阻撓、新冠疫情等因素影響，廣東台農的發展遇到一系列困境。本文通過構建認知框架，分析了國家、市場、社會三重結構對廣東台農發展的影響，認爲台農面臨着台灣當局的政策干擾、惠台政策執行的失衡效應、台農資源禀賦優勢弱化、社會資本不足以及台農助力和平融合發展深度不足等發展制約。最後，提出了通過創新黨建引領、提昇公共服務、出台專項政策、推動智慧化管理、促進轉型昇級、構建交流體系和加强青年交流等舉措，破解廣東台農發展困境，推動其高質量發展。

　　【關鍵詞】廣東；台灣農民；雙重結構嵌入；發展困境；生成邏輯

　　一、問題的提出

　　在兩岸農業交流與合作不斷深化的歲月中，國家出台了諸多優惠政策、搭建了衆多合作平台，促進在大陸從事農林産業的台農群體不斷發展壯大，厚植兩岸農村、農業、農民的交流基礎，助力祖國和平統一大業。尤其在黨的十九大以來，國台辦等相關部委出台了“惠台31條”“惠台26條”“惠台農林22條”等政策，爲新時代兩岸“三農”交流與合作開拓了更大的發展空間，爲台農台企更好更多地分享發展機遇與發展成果奠定了堅實基礎。

　　地處大陸改革開放前沿的廣東，憑藉毗鄰港澳台的優勢，在兩岸交流大門打開之際，便成爲台商最早投資的熱土之一，除了投資辦廠外，一批經營花卉苗木的台農落户廣東順德陳村開始創業之旅，隨後部分經營水産加工和養殖業者陸陸續續到了茂名、珠海、湛江等地發展。此後，在國台辦有力指導和國家惠台政策大力支持下，廣東通過大力建設海峽兩岸農業合作試驗區、海峽兩岸交流促進會農業委員會、台灣農民創業園、海峽兩岸鄉村融合發展試驗區、海峽兩岸鄉村融合發展試驗區研究實踐所、兩岸農業合作社等平台，推動兩岸“三農”領域合作交流的内容持續擴展、規模逐步擴大、層次穩步提昇，爲廣東台農發展提供了巨大的政策助力。截止到2019年，廣東台資農企累計達1000餘家，合同台資累計達19.73億美元，一批優秀的台灣農林經營者、農業科技人才等陸續在廣東省各涉台農業園區落户和發展，爲粤台“三農”交流與合作奔走。黨的十九大以來，爲進一步落實國家出台的惠台政策，廣東省政府還先後出台了“粤台48條”“粤台農林34條”等政策，將台農台企作爲廣東台辦工作的重要着力點之一。2022年底，中共廣東省委作出實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”促進城鄉區域協調發展的决定，這將有助於進一步深化對台工作、百千萬工程與鄉村振興有機結合的工作格局，給廣東台農提供更加廣闊的發展機遇。

　　盡管如此，近年來，由於受到民進黨當局的阻撓和政治化操弄，叠加三年新冠疫情的影響，國家和廣東省出台的政策利好轉化又需時日，廣東台農的發展遇到一些困難，亟需在新時代審慎研究廣東台農的發展困境，立足廣東台農的比較優勢再造，疏通政策執行梗阻，進一步做大做强廣東台農群體在兩岸民間交流中的功能，增强一個中國的政治認同，使其成爲兩岸和平統一的基礎性力量。在此背景下，本文錨定廣東台農這個獨特群體，聚焦研究：廣東台農在高質量發展進程中遇到哪些發展困境？其背後存在何種結構性邏輯？

　　二、廣東台農發展際遇的認知框架

　　改革開放以來，個體或群體的發展際遇受到中國社會結構變遷的廣泛而深刻的影響，吸引了國内外衆多的研究者從結構層面的變量出發，研究結構變遷如何影響人們的發展機遇。雖然，根據吉登斯的結構化理論，社會結構與個體行動互爲辯證的關係將導向社會實踐和社會秩序，個體或群體的發展際遇是社會結構與主體行動共同塑造的結果，但是，相對而言，社會結構的前提或約束功能更加受到研究者的重視。從宏觀社會結構來看，影響個體或群體發展際遇的社會結構主要呈現在三個領域：一是國家領域。自從國家中心視角在上個世紀八十年代重新復興以來，國家經常被描述成爲擁有政治和經濟目標的理性行動者，中央政府、地方政府、基層政府等不同層級的國家代理人的政策目標與利益需求成爲影響人民生活際遇與具體利益的關鍵因素。二是市場領域。從計劃體制向市場體制轉變的市場轉型進程以及資源禀賦、技術差异等所塑造的比較優勢，爲市場主體帶來了利益驅動和發展機會。三是社會領域。社會力量被視爲不同於政府、市場的一種特殊力量，社會行動者的參與以及社會資本是提昇治理效能、改善社會主體發展際遇的重要因素。

　　基於社會變遷與發展際遇的宏大叙事，聚焦於廣東台農群體，雙重的結構化嵌入形塑了廣東台農群體的發展際遇。具體言之，一方面，在一個中國框架内，上個世紀八十年代末，伴隨着兩岸農業交流與合作的大門日益打開，部分台灣同胞帶着資金、技術、信息等優勢，從中國台灣地區到大陸從事農林領域投資，成爲在大陸政策語境中的台農。由此，台農首先嵌入到一個中國框架内的國家、市場、社會互動結構之中。此時，國家强化兩岸交流的政治需要、市場經濟發展的改革需要、兩岸社會融合的文化需要，共同成就了台農的發展際遇，台農在其與大陸農民的對比中獲得了較大的比較優勢與實際利益。另一方面，大陸對於台農的支持政策需要不同省市的地方政府的有力執行並最終落地，廣東台農的發展際遇需再嵌入到廣東的政府、市場、社會互動結構之中加以考察。由此，廣東政府的政策制定與政策執行、廣東市場的資源禀賦與技術競争、廣東對於台農的社會資本培育以及社會融合支持力度都將進一步影響廣東台農的發展機遇。與此同時，進入新世紀以來，隨着各省經濟發展的競争日益加劇以及兩岸“三農”交流與合作不斷深化，廣東台農的發展際遇還需要面對不同省市社會結構變遷的推拉影響，爲廣東台農發展帶來新挑戰。

　　三、廣東台農發展的現實困境

　　（一）台灣當局政治的政策干擾有待排除

　　台灣當局的政治操作是阻礙廣東台農發展的政治障礙。2016年民進黨上台以來，兩岸關係惡化，台灣當局積極鼓吹“新南向”並投入大量資源，試圖引導和扭轉台商台農擺脱對大陸的高度依賴，加上民進黨拒不承認“九二共識”和一個中國原則，直至今日兩岸經貿合作和農業交流仍不够活躍。在此期間，台灣當局不斷出台打擊和控制兩岸涉農交流與合作的政策，嚴格設置台農台企來大陸的條件和資質。這已然成爲阻礙台農來廣東甚至大陸拓展市場、發展産業的重要政治因素。盡管如此，大陸並未停止台灣地區農産品進口零關税、低關税的優惠政策，反而進一步出台了促進兩岸經濟社會融合發展的惠台政策。但島内的政治干擾甚至對大陸政策故意抹黑，導致有意願來大陸發展和已經在大陸發展的台農不得不做出權衡。因而，台灣當局針對兩岸民間交流、經濟合作的政治操弄，直接影響了台農在大陸的發展空間，亟需大陸發揮政治智慧，通力合作，共同增進台灣同胞福祉。

　　（二）惠台政策執行的失衡效應有待克服

　　惠台惠農政策執行偏差和失衡是導致廣東台農較難扎根發展的政策因素。一方面，不同地方的産業發展規劃和領導注意力分配不同，地方政府在執行國家惠台惠農政策時，易出現選擇性執行困境。另一方面，國家惠台惠農政策較爲宏觀，缺乏相應的配套政策，操作起來比較困難，很多地方政府部門主要關注進駐産業園、示範區等平台的台農，對於中小台農、散點分佈的台農扶持力度較小。惠台政策執行的失衡效應導致部分廣東台農開始用脚投票，漸漸流失到其他省份。

　　（三）台農資源禀賦的比較優勢有待再造

　　隨着大陸市場化的不斷深入，台農的資源禀賦優勢在總體上正在逐年弱化。改革開放初期，受發展理念落後、産業基礎薄弱等條件限制，大陸農業發展較爲落後。而台灣地區農業發展中的種植技術、種子培育、營銷網絡、經營理念、人力資本等具有較爲明顯的優勢，爲大陸農業産業結構的優化、農産品品質的提昇提供了非常好的借鑒。近年來，在鄉村振興戰略驅動下，作爲大陸市場化程度最高的省份之一，廣東的農業技術、農林産業化水平顯著提昇，廣東農業高質量發展正在削弱廣東台農的比較優勢。因而，部分廣東台農失敗後返回台灣，或者去了廣西、雲南、東南亞等地繼續尋找商機。

　　（四）台農扎根發展的社會資本有待提昇

　　一方面，少數台農與地方社會尤其是基層群衆自治組織難以建立信任關係，難以有效溝通。另一方面，政府與台農之間的信任也未完全建立起來。個别地方政府對台農缺乏信任，他們希望藉助台農賦予的優惠政策來申請項目資金，以實現地方政府的政績。較多地方的台農台企相關産業多爲劃地集中運營，與當地農村基層組織和村民利益聯結較少，與本地村民的交往與合作也不多。

　　（五）台農助力和平的融合發展有待深化

　　在結構融合上，兩岸農民合作社推進仍面臨諸多難題待解，台農對農業産業發展仍需要信心培育。在經濟融合上，由於大多數台農企業是封閉式發展，難以與地方社會實現人員融合、産業融合、營運融合，台農對於農村治理和鄉村振興的全過程參與不足，利益關聯機制、鄉村利益共同體並没有建構起來。在文化融合上，台農推進兩岸文化融合的主體性作用仍不够突出。由於台農對本地文化缺乏足够的瞭解和認知，對大陸鄉村治理和基層社會事務仍處於低度參與狀態，導致台農在促進兩岸基層文化融合方面具有局限性。故而，以台農爲基點促進兩岸融合發展仍然是一個長期目標，亟待解决和跟進。

　　四、廣東台農發展困境的生成邏輯

　　總體而言，廣東台農發展狀况較好，但仍受到不少來自政治、政府、市場及社會的壓力，遭遇前述發展困境。探究其原因，既有結構性因素，又有個體性因素的影響。其中，“四度一力”即政策扶持優勢度、政策執行協同度、台農市場競争力、社會基礎支撑度、個體認知偏差度是制約廣東台農發展際遇的關鍵因素，關乎廣東台農的優惠政策能否有效落地以及比較優勢能否有效維持。

　　（一）政策扶持優勢度降低影響政策獲得感

　　進入新時代新階段，黨和國家相繼出台了多項惠台惠農政策，爲台農産業發展的推進提供政策支持。福建、浙江、廣西、雲南、四川等省份按照黨中央對台工作的總體布局，也相繼推出省級層面的惠台惠農政策。作爲改革開放的前沿陣地廣東，上世紀八十年代末就吸引了大量台農來廣東創業，爲廣東農業發展和轉型提供機遇。隨着市場經濟的深入發展，在高質量發展驅動下，廣東部分地市尤其是珠三角地區大力調整産業結構，推動産業結構轉型昇級，土地資源日趨緊張，使得部分地方政府對台農的政策扶持力度有所降低。總之，從横向比較來看，廣東省的政策扶持優勢度有降低的趨勢，削弱台農在廣東深耕産業的動力。

　　（二）政策執行協同度不足影響政策落地感

　　公共政策執行受到多方面因素的影響，尤其受到縱横雙向層面多元主體利益及其協同互動的影響，關乎公共政策是否能够有效落地。近年來，從中央到相關省市縣陸續出台了許多涉農的惠台惠農政策，但因宣導力度不够、執行協同度不足，台農尚不能便捷、全面及準確地獲取相關政策資訊，影響惠台政策落地感。幫扶台農的工作是一項兼具政治性、業務性的綜合性、系統性較强的工作。惠台惠農政策成功覆蓋台農並使台農從中受益需要多部門協同推進。如鄉村振興歸屬農業農村廳、林業事務歸屬林業局、農林權屬登記歸屬自然資源廳、農林産品地方標準制定與實施歸屬市場監管局、金融融資歸屬地方金融監督管理局等。但從目前各項工作内容的主管部門來看，圍遶台農事務呈現出分散多元的局面，各職能部門之間的工作協同不足，造成相關惠台惠農政策碎片化，政策資源分散化，尚未協調一致形成政策合力。

　　（三）台農市場競争力弱化影響可持續發展

　　廣東正加快從農業大省向農業强省蝶變。然而，廣東部分台農台企的産業發展相對滯後，加上台農老齡化較爲嚴重，信息能力、運營理念、技術創新等已經遠不能滿足新時代農業産業發展需求。台農企業轉型進展緩慢，開拓大陸市場困難重重。有些台農企業雖然有意轉型，但目標計劃不明確，缺乏資金和技術，轉型過程步履艱難。不僅如此，産業分工中的低地位决定了價值分配中的低逥報，台農自有品牌的影響力不足，産業的自主發展能力不高，也使其競争優勢受到空前的挑戰。

　　（四）社會基礎支撑度不够制約融合發展

　　台農深耕産業需要有温度有情感的社會基礎支撑。調研發現，部分台農的社會基礎支撑度較爲薄弱，難以有效支持在地融合發展。一方面，台農的在地利益聯結不緊密。基層政府與台農之間的信任和合作關係難以建立起來，甚至本地村民、村委會與台農台企之間常因土地、用電、用水等問題發生利益衝突。另一方面，廣東台農群體内部存在分化且交流溝通不足。雖然同是來自台灣地區的老鄉，但廣東台農的原子化程度仍舊較爲嚴重。

　　（五）個體認知偏差度較大制約轉型昇級

　　時移事遷，改革開放四十多年來，大陸農業發展迅速，在部分農林領域甚至實現了對台灣農業經營的反超。這是台農必須要認識到的發展現實，並在此基礎上尋求發展機遇、與時俱進謀劃轉型昇級。然而，部分廣東台農的個體認知偏差度較大，使其在廣東的發展境遇並不好，發展空間受到擠壓，發展相對被動。調查發現，部分廣東台農老齡化嚴重，農業産業經營理念，産業内部管理缺乏科學體系。由於自身缺乏對新時代的發展空間和産業前景的預判和認知，即便有些台農産業規模不斷擴大，但管理的認知水平仍然停留在原有的認知層次和經驗中，多是“家族式”“家庭式”“家長式”的封閉陳舊管理，低效、混亂的管理嚴重影響廣東台農的發展效益。

　　五、結論與討論

　　廣東台農是推動粤台“三農”交流與合作、促進廣東鄉村振興的重要力量。從新時代新階段處理好兩岸關係以及深入實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”出發，廣東亟需結合省情，在厘清台農發展機遇認知框架、發展困境以及制約因素的基礎上，從政治性高度、專業性視角出發，采取有力舉措破解制約台農發展的結構性困境，幫助台農再造比較優勢，推動台農高質量發展。

　　一是創新黨建引領粤台農人共同體建設的體制機制。二是提昇台農公共服務的精準性、均衡性與有效性。三是出台粤東西北地區支持台農高質量發展的政策。四是推動台農智慧化管理服務平台建設。五是實施台農向緑色、科技、特色農業轉型昇級行動。六是着力打造立體化“三農”交流合作體系。七是更大力度開展粤台青年“新農人”交流計劃。