【摘要】近年來，民進黨當局施政無能，導致台灣地區漁業産業轉型挑戰重重，涉外漁業糾紛增多，發展困境日益凸出。兩岸漁業合作行之有年，現因政治因素停滯不前，制度化協商中斷，協議落實打折扣，對兩岸經貿合作及兩岸關係發展造成一定負面影響。兩岸宜加强民間交流溝通，探索以縣市爲單位的漁業合作新路，並考慮在惠台政策框架下設立兩岸漁業發展示範區，持續深化兩岸漁業合作。

　　【關鍵詞】台灣；漁業；困境；兩岸

　　漁業爲台灣地區糧食供給提供重要保障，是兩岸經貿合作重要領域。民進黨上台以來，台灣漁業發展困境日益凸出，兩岸漁業合作遭受重創。本文在分析台灣地區漁業發展困境的基礎上，重點剖析其發展制約因素，並就持續推進兩岸漁業合作提出建議，以期爲全面深化兩岸融合發展探索新路。

　　一、台灣地區漁業發展困境

　　長期以來，漁業爲台灣地區經濟社會發展做出重要貢獻，但始終未得到台灣當局高度重視，高成本、無規劃、外銷難、糾紛多、缺保障等困境交織叠加，嚴重制約漁業可持續發展。

　　（一）以遠洋捕撈業爲主、成本高

　　台灣地區的氣候介於熱帶與亞熱帶地帶之間，北回歸綫以北爲副熱帶季風氣候、以南爲熱帶季風氣候，四面環海，海洋生態多樣，有利於漁業發展，包括遠洋捕撈、沿近海漁業以及養殖業等。據台灣漁業事務主管部門統計，2021年台灣地區漁業産值778.80億元（新台幣，下同），占農業總産值14.53%，比重呈現下降態勢。

　　遠洋捕撈業近5年（2018-2022）年均産量約爲54萬噸，年均産值約329億元，占漁業總産值逾四成。總作業船數約1,100艘，有八成的漁船進出、魚貨搬運、休漁、整補漁網等，都在高雄前鎮漁港進行。台灣地區以“捕魚實體”（Fishing Entity）身份積極參與區域性漁業管理組織（RFMOs）運作，争取限制魚種的漁獲配額，年均約27萬噸，包括大目鮪、黄鰭鮪、長鰭鮪、黑鮪、劍旗魚及秋刀魚等主要魚種。遠洋漁獲鮪魚以美國、日本及泰國爲主要市場；秋刀魚除供島内外，亦外銷中國大陸及韓國等市場。中西太平洋是全球金槍魚、旗魚最多的洋區，台灣漁船若要進入洋區島國的專屬經濟區裏捕魚，須支付高額“入場費”才能進場。全球前三大漁業貿易公司台灣豐群水産董事長李文宏表示，太平洋島國利用資源優勢，向撈捕者索要高額費用，“以前他們没有建立産業鏈、没有參與，只有賣祖産。現在他們要求你抓了魚，要在這邊加工、製造就業，設工廠”[1]。

　　養殖漁業方面，近5年年均産量約28萬噸，年均産值逾300億元，其中陸上養殖面積約3.8萬公頃，海面養殖約9,500公頃，以雲嘉南高屏等地爲主。俄烏衝突爆發後，水産飼料所需大宗産品玉米、大荳等糧食價格大漲，加上内外需疲軟導致出貨週期延長、冷藏成本昇高等問題，制約島内養殖漁民收入增長。

　　（二）以外銷爲主、發展空間受限

　　因島内市場有限，台灣水産品長期以外銷爲主，2021年76.8%用於出口，爲農産品類最高。近年，受兩岸貿易摩擦影響，台灣當局積極拓展内外銷市場，試圖分散對大陸市場依賴。内銷方面，推動漁業産地零用藥及合法用藥推廣、校園午餐納入石斑魚、强化冷鏈加工能量、内銷補貼等政策措施，刺激島内民衆加大對少數大陸進口管制水産消費，但同時對其它水産産生擠出效應。此外，2022年起台灣當局推行校園午餐“班班有石斑”，而實際情况是大宗養殖以西南部縣市爲主，中北部及偏遠地區學校運輸路程較遠、冷藏設備不足，實際操作難度大。外銷方面，台灣當局積極補貼水産外銷東南亞及日韓，但外銷轉换新市場有不同的新挑戰，且並非一蹴而就，進一步提昇營運成本。如日本僅進口龍膽石斑（鞍帶石斑魚）品種的加工品，禁止輸入由龍膽石斑與老虎斑雜交配種出來、較高抗病性的龍虎石斑品種。

　　2022年受兩岸貿易摩擦、全球需求萎縮等因素影響，2022年台灣地區對外農産品出口52.3億美元，同比衰减7.8%，進口204.2億美元，同比增長12.8%，貿易逆差高達151.9億美元創新高。出口方面，2022年台灣地區對美國出口農産品9.2億美元，同比减少0.8%，占比17.5%，爲灣農産品第一大出口目的地；對大陸出口6.8億美元，同比衰减39.5%，爲美、日之後台灣農産品第三大出口目的地。美國超過大陸成爲台灣農産品最大出口目的地並非因輸美農産品增多，而是對大陸出口大幅减少所致。特别是台灣地區對中國大陸、美國、日本的農産品出口消長，仍無法不足大陸對台灣農産品進口管制的負面影響。據大陸海關統計，2022年大陸自台灣地區進口活魚（含石斑魚）約1656.3萬美元，同比衰减37.6%；進口冰鮮魚（含冰鮮白帶魚）約2834.2萬美元，同比衰减35.7%；進口凍魚（含凍竹莢魚）約1694.8萬美元，同比衰减19.0%。

　　（三）漁業發展依賴外部環境、涉外糾紛多

　　一方面，被迫與美日歐談判解决漁業争端。美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）2021年8月首次將台灣地區列入涉及鯊魚割鰭棄身等非法、未報告、不受規範（IUU）捕魚的地區。“2023年度台美漁業咨商會談”於7月13日在台北舉行，雙方就打擊非法、未報告、不受規範（IUU）捕魚行爲、公海登檢、公海轉載、漁業勞動、氣候變遷、海巡合作、海域意識等跨區域議題交换意見[2]。

　　台日漁業作業海域高度重叠，糾紛不斷，雙方在2013年4月簽署“台日漁業協議”，每年舉行“台日漁業委員會”會議，制定適用海域漁船作業規則。2023年3月，第9次“台日漁業委員會”會議在東京舉行，除討論適用海域漁船作業規則外，台方提出就其他重叠經濟海域作業問題盡早展開協商[3]。台日另通過“台日海洋事務合作對話”“台日漁業科研合作諮商會議”等平台，加强漁業領域合作。

　　歐盟於2015年10月將台灣地區列爲打擊非法、未報告、不受規範（IUU）漁撈不合作國家（地區）黄牌警告名單後，台灣當局從“法律架構”、“監測、管控及監督（MCS）措施”、“漁産品可追溯性”及“對外合作”四大面向着手改善，於2019年6月移除黄牌名單，並設立“台歐合作打擊IUU漁撈工作小組”。

　　另一方面，主動尋求對外合作，保障遠洋捕撈業發展。目前台灣地區以中華台北、捕魚實體或個人身份可參與南印度洋漁業協定(SIOFA)等9個區域性國際漁業管理組織活動，争取漁獲配額（表1）。同時，主動與16個重點捕魚海域沿岸國家（地區）簽署遠洋捕撈領域合作協議，以南太平洋地區爲主，輻射西印度洋及南大西洋（表2）。

　　表1  台灣參與的地域性國際漁業管理組織

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　　表2  2022年台灣地區與重點國家（地區）合作情况

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　　二、制約台灣漁業發展的瓶頸因素

　　整體看，當前台灣地區漁業正處於發展瓶頸期，内外交困，究其原因，當局長期監管不力爲直接原因，政策短視、缺乏長期規劃是根本，外部環境惡化是誘因。

　　（一）缺少嚴格監管、違規犯罪行爲猖獗

　　台灣漁船非法、未報告、不受規範（IUU）捕魚行爲先後被歐美警告，仍屢禁不止，“洗魚”等違法犯罪行爲頻發。如台灣籍漁船捕撈的黄鰭鮪或大目鮪，每艘船有一定配額，但把自己捕到的魚通過搬運船運到周邊國家（地區）賣掉，就能使用那個國家（地區）的捕魚配額。台灣籍漁船借此可售出比原先配額更多的漁獲，賺更多錢。只要關掉漁船監視系統（VMS）6到8小時，台灣漁業主管部門通常會默認這樣的故障。這些龐大的漁撈黑數，在台面下的不法漁撈行爲，正是海洋資源枯竭、生態瀕危的主要因素。甚至出現台灣漁業主管部門派出的遠洋漁業觀察員觀察員，因嚴格管理與漁船間産生衝突，遭受威脅、賄賂或殺害[4]。同時，台灣籍遠洋漁船多次出現捕撈保育類鯊魚、將鯊魚“割鰭棄身”等違規行爲。2020年台灣籍延繩釣漁船“漁群166號”捕殺海豚作爲魚餌釣鯊魚，引發國際輿論風波[5]。此外，因從業環境差、危險性高，島内漁工不足，只好招募大陸與外籍漁工應急，也衍生出許多違法問題，如販賣人口、虐待外籍勞工等。

　　（二）政策短視、缺乏長期規劃

　　一方面，政策短視激起民怨。雖然台灣在2019年6月27日被歐盟從“打擊IUU不合作黄牌名單”移除，但台當局采取嚴厲措施激起漁民的不滿。台灣當局爲强化對遠洋漁業規範化管理，降低歐美關注，2016年制定“遠洋漁業條例”、修訂“投資經營非台籍漁船管理條例”“漁業法”部分條文，嚴懲侵犯勞工權益和未經許可從事遠洋捕撈等行爲。據台灣漁業主管部門統計，2017至2020年間，因觸犯“遠洋漁業條例”被處分共520筆，總罰款達3.4億元，共303艘台籍遠洋漁船被罰，約占台籍遠洋漁船總數的三成，引發漁民强烈不滿。從事遠洋捕撈的漁民認爲罰款過重，且執法單位在執法時不分輕重，甚至存在“釣魚執法”行爲，使其遭受重大損失[6]。此外，台灣當局推行“漁電共生”發展太陽光電，亦衍生出破壞魚塘、“假養魚真賣電”等問題，引發民怨。

　　另一方面，淪爲政策買票對象，産業發展缺少長期規劃。漁業從業人員長期爲台灣當局政策買票對象，一到選舉時就采取補貼救濟等短效性手段來緩解民怨、拉選票，始終未能提出明確的漁業發展目標及路綫圖。台灣當局爲籠絡漁民給予漁船用油補貼，被世界貿易組織（WTO）認爲是“有害漁業補貼”，嚴重危害海洋生態的生物多樣性[7]。近期島内高雄前鎮漁港改造項目争議事件，再次凸顯島内藍緑博弈下漁業發展困境，政治高於專業，發展缺少長期規劃。

　　（三）外部環境更加復雜多變

　　其一，國際社會嚴重關切非法捕魚行爲。近年來，聯合國糧食及農業組織（FAO）在《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）框架下相繼出台《港口國措施協定》（PSMA）、船旗國表現的自願準則（VGFSP）、FAO捕撈産品證明文件計劃自願準則（VGCDS）等規則機制，不斷强化對非法、不報告和不管制（IUU）捕魚行爲的管制力度。重點港口國（地區）、船旗國（地區）、重點管轄漁區國家（地區）及水産重要進口國（地區）均參與其中，打擊非法捕魚及人口販賣、强迫勞動等可能掛鈎的犯罪活動，台灣漁船非法捕魚行爲多次遭到各方嚴重關切與制裁。

　　其二，追隨美西方卷入地緣政治博弈。2021年台美簽署“設立海巡工作小組瞭解備忘録”，推動雙方在海上救助、教育訓練、維護漁權等領域合作，並積極與日本、帕勞等南太“邦交”進行多方海巡合作。2022年美國總統拜登簽署首份關於打擊非法捕魚行爲的國家安全備忘録，提出與台灣、越南等“印太伙伴”共同建設打擊非法捕魚的“執法”能力，試圖損害大陸遠洋捕撈業發展及海洋利益。對於台灣漁業發展而言，卷入地緣政治博弈無疑將面臨更大風險。

　　其三，未來將面臨更加復雜的國際因素。一方面，國際新公約衝擊台遠洋捕撈業。2023年3月，聯合國通過保護全球海洋的歷史性協議《公海條約》（The High Seas Treaty），計劃到2030年將30%的國際水域劃入生態保護區（MPA），限制區域内的捕撈數量、捕魚種類、船隻航行路綫及深海採礦探勘活動等都要納入管制。可預見，高度依賴海洋捕撈的台灣漁業，勢必面臨更高成本與更多挑戰。另一方面，日本核廢水排放重創台灣漁業。日本政府决定最快從2024年8月24日開始，將福島第一核電廠的核廢水排放入海，預計將持續排放30年。台灣“中央研究院”預估，日本核廢水排放後最快一年内就會扺達台灣海域，届時養殖及捕撈業、海洋生態等都會面臨較大損失[8]。

　　三、推進兩岸漁業合作的思考

　　當前，兩岸漁業合作因政治因素擾動進入謹慎互動期，但優勢互補、面對共同挑戰等促進合作的積極因素仍在，未來合作前景仍可期。

　　（一）兩岸漁業合作交流受阻

　　中國大陸與台灣地區於2001年12月及2002年1月先後加入WTO，兩岸農産貿易由以往通過香港轉口變爲直接貿易，但物品運輸仍經由第三地，直至2008年12月兩岸實現貨運直航。貨品進口管制由加入WTO前1,603項减至2008年830項，自此未再開放。兩岸在協商《海峽兩岸經濟合作框架協議》（ECFA）時，台灣方面要求將農産品予以排除，並繼續管制大陸部分農産品進口。大陸方面則在未附加任何條件下，將18個税項農産品列入早期收穫清單給予免税優惠，其中水産品涵蓋5個税項，主要包括其他活魚(石斑魚等)、其他生鮮冷藏魚（烏魚、石斑、鰺魚、旗魚等）、其他冷凍魚（秋刀魚、午仔魚等）、其他冷凍魚片（虱目魚、長鰭鮪、大目鮪、黄鰭鮪等）、其他未列名動物産品（甲魚蛋等）。

　　2016年5月民進黨上台後，同年8月即由台灣農業事務主管部門公告各縣市及漁業團體，要求若與中國大陸洽談兩岸漁業合作協議或意向，需“依法”采取事前申請許可，此舉嚴重阻礙兩岸漁業交流[9]。因民進黨拒不承認“九二共識”，兩岸官方溝通管道幾乎完全中斷，合作五年的台南學甲虱目魚契作項目被迫停止，已簽署的《海峽兩岸農産品檢疫檢驗合作協議》等協議功能失靈，其他民間渠道也難發揮作用，兩岸誤判風險昇高，對兩岸貿易極爲不利。2022年來，因禁藥、檢疫及註册不合規等問題層出不窮，大陸方面被迫陸續禁止台灣石斑魚、白帶魚、竹筴魚等水産品輸入。究其主因，實爲台灣當局在水産品質量安全管理方面失職失責所致，特别是“借牌出海”“濫魚充數”多年陋習難除，讓養殖漁民替出口商揹黑鍋，重創漁業從業人員信譽、外貿形象及食品安全。島内媒體分析，受中國大陸進口管制政策影響，魷魚、石斑魚和午仔魚等行業受衝擊較大，加上俄烏衝突下飼料成本大增，2023年預計影響超過60億元的産值[10]。

　　目前，兩岸部分漁業協議仍發揮作用。2009年12月兩岸簽署《海峽兩岸漁船船員勞務合作協議》，建立兩岸漁船船員勞務合作機制，維持“境外雇用、境外作業、過境暫置”政策。協議簽署後，台灣地區漁船主雇傭中國大陸船員需通過台灣業務主管部門核準的中介機構與中國大陸業務主管部門核準的漁船船員勞務合作經營公司簽訂勞務合作合同，以及漁船主與船員簽訂勞務合同，經營主體(大陸經營公司及台灣中介機構）需負起相對連帶保证責任，以保障船主與船員權益。台灣農業事務主管部門已核准16家島内中介機構，其中有全台漁會、瑞芳、馬祖及澎湖等4家漁會，遠洋鮪延繩釣漁船、遠洋魷魚暨秋刀魚漁船及鮪延繩釣等3家公（協）會，與凱聖漁業有限公司等9家公司，受委托向中國大陸經營公司引進大陸籍船員。自2010年3月21日協議生效後，近海漁船主通過中介機構引進大陸籍船員累計達28,954人次。新冠疫情爆發後，台灣當局自2020年1月30日起暫緩受理雇傭中國大陸船員赴台申請，截至2023年4月底仍受雇台漁船主的大陸籍船員人數爲190人。

　　（二）破除兩岸漁業合作阻力勢在必行

　　兩岸漁業互補性强，大陸市場廣闊，消費力强，而台灣具備技術和經驗優勢，合作空間巨大。當前，兩岸漁業合作中出現的限縮、摩擦等問題，主因民進黨當局拒不承認“九二共識”、大肆操弄“抗中”議題所致。特别是民進黨將自身執政無能、罔顧漁民利益、無法拓展外銷市場等問題甩鍋大陸，企圖蒙蔽台漁民，使其誤解大陸惠台初心及經貿管制目的。與此同時，兩岸漁業發展面臨一些共同挑戰，包括近海漁業資源衰退、水域生態環境退化、傳統水産養殖成本昇高、涉外漁業糾紛多發、漁業治理體系不健全等問題。

　　因此，深化兩岸漁業合作、破除合作阻礙，根本上仍需台灣漁業從業人員積極作爲，敦促當局破除政治障礙與貿易壁壘，積極支持各市場主體與大陸就“九二共識”認同下兩岸漁業合作進行溝通協商。短期内，兩岸可推動參照“台東模式”恢復及擴大對大陸水産出口。近期大陸恢復台灣釋迦輸入，須經台東縣政府質檢合格後，提報大陸方面獲得準入。水産品也可依照“台東模式”，部分縣市直接與大陸協商，實現有條件開放。同時，兩岸水産科研院所、漁業協會、企業間可强化民間交流，增進瞭解互信，積極探索切實可行的合作新思路。長期看，兩岸可在融合發展示範區内設立漁業合作示範區，探索兩岸漁業合作新模式，推動兩岸遠洋捕撈、水産養殖、加工和銷售産業鏈合作，有效整合兩岸市場、資金、技術、人才優勢，建立高效的兩岸漁業産業合作對接平台。待時機成熟，進一步考慮參照“中關村科技園區”模式，整合浙江寧波等海峽漁業合作資源，在大陸沿海、内陸及東海、南海等區域復製推廣，打造品牌影響力，提昇國際話語權。

　　參考文獻：

　　[1]《困港的遠洋漁業，還有機會嗎？》[EB/OL]，台灣《報導者》，https://www.twreporter.org/a/far-sea-fishing-taiwan-fisheries，2016年12月19日。

　　[2]《台漁業雙邊諮商會議 加强合作促永續漁業》[EB/OL]，台灣“中央社”，https://www.cna.com.tw/news/ahel/202307150070.aspx，2023年7月15日。

　　[3]《第9次台日漁業委員會 台盼速就其他重叠海域協商》[EB/OL]，台灣“中央社”，https://www.cna.com.tw/news/aipl/202303160240.aspx，2023年3月16日。

　　[4]《台灣遠洋漁業怎麽了？海上觀察員現身説法》[EB/OL]，台灣《天下雜誌》，https://opinion.cw.com.tw/blog/profile/510/article/10360，2021年1月12日。

　　[5]《“非法漁業”黑名單榜上有名，台灣恐遭國際制裁》[EB/OL]，台灣《風傳媒》，https://www.storm.mg/article/3888249?page=1，2021年8月18日。

　　[6]《台灣上千漁民集會抗議漁業罰金過高》[EB/OL]，美國《美國之音》，https://www.voachinese.com/a/taiwan-fisherman-20181106/4646623.html，2018年11月6日。

　　[7]《不顧海洋資源永續 台灣續發“有害漁業補貼”》[EB/OL]，台灣《聯合報》，https://sdgs.udn.com/sdgs/story/120965/6169345，2022年3月16日。

　　[8]《原能會估小部分福島核廢水最快1年扺台 學者：不只有小部分》[EB/OL]，台灣《自由時報》，https://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/4340829，2023年6月21日。

　　[9]《蔡政府開始管制兩岸民間交流了？》[EB/OL]，香港《中評社》，http://hk.crntt.com/doc/1043/4/6/6/104346662.html?coluid=93&kindid=8110&docid=104346662，2016年8月11日。

　　[10]《逾百水産業者遭陸禁出口 業者憂轉養魚種魚價崩盤》[EB/OL]，台灣《中時新聞網》，https://www.chinatimes.com/realtimenews/20221211002983-260405?chdtv，2022年12月11日。