【摘要】20 世紀中期以來，台灣地區開展了三次農地制度改革。其中，農地重劃和“小地主大佃農”政策在台灣地區農業經營方式轉變尤其是促進規模化經營方面發揮了重要作用，與當前大陸推動的農村土地流轉雖然在制度基礎和實施辦法上有所差异，但政策目標具有相似性，其改革做法具有參考價值。大陸加快農村土地流轉，既要堅持强調經營主體多元化，更要强調農地農用的原則; 規範土地整理工作;發揮好政府的主導作用; 搭建有效的中介服務平台; 給予配套的金融服務支持; 分階段、分區域試驗和推廣先進做法。

　　【關鍵詞】台灣地區; 農地制度改革; 土地流轉; 規模化經營

　　自20世紀中期以來，台灣地區相繼推行了三次農地制度改革，每次改革都是針對農業、農村及經濟社會發展需要做出的重大政策調整，且實踐證明均取得了顯著成效。［1］本文通過探討台灣地區農地制度改革的措施，分析其在推進農業規模化經營方面的實施效果，並借由兩岸發展實際的對比，爲當前推進大陸農村土地流轉、促進農業規模化經營提供參考。

　　一、台灣地區農地制度改革的階段性特點

　　（一）第一階段改革——實現耕者有其田

　　二戰結束前，台灣地區在日本殖民統治下，土地大多集中在少數地主手中，佃農負擔沉重，生産積極性差，生産效率非常低。1949 年，國民黨戰敗後退踞台灣地區，爲刺激農業生産並取得農民階層的擁護，首先針對當時矛盾突出的農地租佃制度，開始以“耕者有其田”爲目標的第一次農地制度改革。此次農地制度改革通過分步施行“三七五减租”“公地放領”“平均地權”等措施，［2］徹底改變了台灣地區農地分配結構，激發了農民的生産積極性，促進了農業的發展和農村經濟的繁榮，1952 年農業産出恢復到二戰前最高水平。第一次農地制度改革的核心目標是解决農地分配問題，基本實現了“耕者有其田”，但因改革側重土地所有權分配，也在一定程度上導致耕地生産規模狹小分散。

　　（二）第二階段改革——擴大農業經營規模

　　第一次農地制度改革實施一段時期以後，台灣地區農地的分配與利用逐漸顯現出相對於制度和經濟需求的滯後性。一方面，小塊分割的土地分配狀况，影響了農業生産規模的擴大和農業效率的提高，如機械化設備無法大規模采用; 另一方面，農户人口的增加和繼承分産制度的推進，最終導致土地細分化的加速。隨着台灣地區經濟結構和勞動力結構的急劇變化，分散的農地分配和經營方式與現代農業發展需要之間的矛盾越來越突出。20 世紀 80 年代初期，台灣地區出台了“第二階段農地制度改革方案”，基本原則是擴大農場經營規模、提昇農業生産效率、促進農地有效利用。改革方案包括四項重要措施: 加速農地重劃，整理分散耕地，擴大農場經營規模; 鼓勵小農轉業，並輔以金融税收支持; 推行委托經營、共同經營和合作經營; 設置農業生産專業區，提高農業生産效率。

　　第二次農地制度改革的核心目標是解决農業規模化經營問題，涉及土地所有權的轉移，旨在淡化小農經濟，實現農業生産的機械化、規模化和專業化，一定程度上加快了台灣地區農業現代化的進程。［3］這次農地制度改革的投入主要由政府承擔，農民負擔相對較小，因此農民參與的積極性較高，農地重劃配合委托經營、合作經營等措施，擴大了農場規模，完善了農田設施建設，爲農業機械化水平的提昇提供了保障。

　　（三）第三階段改革———提高農地利用效率

　　20世紀80年代末，台灣地區第二階段農地制度改革基本完成，農業機械化普及程度大幅提昇，主要農田整地作業機械化程度達97%，農業生産率水平也得到顯著提高。進入20世紀90年代後，台灣地區采取的一系列農地制度改革措施目標指向爲推動農地資源的合理利用。從現有相關研究發現，大多數研究將台灣地區近20年來農地制度改革定義爲第三階段農地制度改革，同時也有部分研究，包括當前台灣地區農業主管部門認爲，2008年以來推行的“小地主大佃農”政策才是台灣地區第三階段的農地制度改革。無論如何界定，第三階段農地制度改革都有一個共同的目標———提高農地利用效率。

　　第三次農地制度改革的主要措施主要有：1990年，對《土地法》進行修正，廢除了農地轉讓必須爲自耕農的限定，放寬自然人可購買農地的資格，准許企業法人有條件購買耕地；1991年，廢止《實施耕者有其田條例》，進一步爲農地轉讓“鬆綁”；1993年，出台《台灣地區農地釋出方案》，放寬部分農地轉爲非農用地的限制；1996年，正式取消“農地農有”的限定，購買和使用農地的主體擴展到農業企業、農民團體、農業試驗研究機構等；2000年以後，對《農業發展條例》進行修訂，進一步將農地使用政策調整爲“放寬農地農有、落實農地農用”。總結第三階段農地制度改革的措施與目標，主要解决了兩個問題：一是緩解農業用地與非農業用地的需求矛盾。二是放寬農地轉讓限制，引導農地資源合理利用，實現地盡其利。

　　第三階段農地制度改革的前期措施，主要通過農地所有權轉移提高農地資源利用效率，然而地價昂貴，農地流轉成本過高，效果並不明顯。2000年後，對《農業發展條例》的修訂，明確提出台灣地區新耕地租賃制度，爲進一步活化利用農地奠定了基礎。爲解决小農經營面臨的困難，擴大農業經營規模，促進農業轉型昇級，2008年6月，台灣地區開始實施“小地主大佃農”計劃。一方面，鼓勵没有勞動能力的老年農民，以及不願意從事農業的農民將農地以長期租賃的方式流轉給有意願和有能力務農的經營者; 另一方面，通過資金扶持的方式幫助專業農民擴大經營規模。

　　第三次農地制度改革時期，台灣地區已進入後工業化社會，農業發展水平相對落後，競争力不斷下降，轉型昇級的發展壓力較大，然而嚴格的農業用地管制成爲束縛經濟協調發展的瓶頸。台灣地區通過推動農地的長期租賃或有償轉讓，並有計劃釋出農地用於非農領域，不僅有助於農業自身的功能轉换，提高生産效率和競争力，而且也有利於滿足二、三産業的用地需求，促進整體經濟的轉型發展。

　　二、台灣地區農地制度改革的重要措施

　　台灣地區三次農地制度改革均爲針對不同時期農業、農村及經濟社會發展的環境和需要，解决發展中面臨的問題，促進農地資源的合理利用，提昇農業生産效率。在改革過程中，“農地重劃”和“小地主大佃農”政策，分别是不同階段台灣地區促進農業規模化經營的重要舉措，值得深入探討和推介。

　　（一）農地重劃政策爲推動農業規模化經營奠定良好基礎

　　20世紀中期，台灣地區第一次農地制度改革取得巨大成功，以漸進、和平的方式實現“耕者有其田”目標，但同時也帶來了地權分散化和地塊細碎化問題。農地規模細碎零散，相應的農路和灌溉等基礎設施配套落後問題也非常突出，農業機械化應用也難以推廣，嚴重影響農地利用效率和農業生産效率。鑒於此，台灣地區從1956年開始陸續啓動三期農地重劃工作，時間跨度約50年，成效最顯著的時期爲20世紀60年代和80年代。各階段農地重劃的核心内容都是通過農地的區劃整理，將原來分散細碎的土地連片集中，同時修建和完善田間道路、排灌溝渠等基礎設施，以利於分散農户的集中和土地的規模化經營。

　　農地重劃政策的執行具有階段性。［4］第一階段從1956～1961年，爲試辦和示範階段。在此期間，台灣地區在花蓮、高雄等地選取了11處農地重劃示範區，面積爲3225公頃，通過試辦和示範爲下一階段農地重劃探索經驗。第二階段從1962～1971年，被稱爲“十年農地重劃”階段。這一階段農地重劃作爲獨立的專項計劃推動，財政投入力度大，覆蓋耕地面積大，效果也最顯著，重劃總面積占台灣地區全部耕地的36.6%。第三階段從1973年以後開始，並被歸入整體經濟建設和農村建設計劃中，作爲例行工作任務推動。

　　農地重劃政策進入規範執行階段是從20世紀80年代即第二次農地制度改革期間開始。台灣地區在1980年和1982年先後頒佈《農地重劃條例》和《農地重劃條例實行細則》，確定六類農地作爲重劃對象，並在各重劃區由農民組織成立“農地重劃協進會”，協助推動重劃工作。

　　農地重劃政策執行早期，由於農業生産效益相對較高，而且第一次土地改革後自耕農對改善農業生産經營條件的積極性較高，重劃費用大部分由農民負擔。20世紀70年代以後，農業生産的比較利益下降，勞動力大量外流，農地重劃政策的落實主要靠政府主導推行，重劃費用則主要由政府承擔，農民承擔費用不超過重劃總費用的1/9，而且灾區重劃的費用都由當局全部負擔。［5］重劃過程中涉及的農用道路和水道溝渠建設用地，先以鄉鎮公所公有或農田水利會所有的農用道路及水路相扺，如果不足，則由參與重劃的農民按照重劃分配的土地面積比例進行分擔。

　　總體看，農地重劃政策施行的成效非常顯著。［6］第一，重劃後每一丘塊的土地面積平均擴大了兩倍以上，且形狀方整，便於農業機械操作。第二，將分散的土地集中分配，農户土地的集中率大幅提高，便於耕作管理。第三，改善農路，便於農業機械進出和農作物搬運，節省勞動力。第四，重劃後田間灌溉便利，農業機械的使用增加，農場規模經營條件得明顯改善，作物單産大幅提高。

　　（二）“小地主大佃農”政策爲小農經營形態下推動規模化經營探索了實現路徑

　　2000年，台灣地區農業發展條例修訂後，明確提出“新耕地租賃制度”，旨在通過排除農地自由租賃中减租、補償給付等約束，活化農地租佃，以租用農地形態擴大經營規模。然而，僅放開租賃推動的效果並不明顯，主要由於農業經營的比較效益相對較低，農業青壯勞動力外流，農民老齡化趨勢嚴重。

　　爲調整農業生産的土地和勞動力結構，持續推動規模化經營，台灣地區於2008年開始進行“小地主大佃農”政策規劃，並選取10個試辦區，總結經驗後於2009年5月正式啓動“小地主大佃農”政策。“小地主大佃農”政策采取契約自由化原則，由出租人與承租人自行約定使用權的轉讓，使有意願及有能力從事農業的人獲得耕地，擴大農業經營規模。“小地主大佃農”政策中有以下重要措施:

　　一是以務農年輕化和經營規模化爲目標的發展策略。輔導無力耕種或無意耕作的年老農民出租耕地，引進年輕專業農民，協助有意承租農地擴大農業經營者(包括專業農民、産銷班、農會、合作社或農企業公司等大佃農)順利承租農地進行長期耕作，並提供産銷整合、技術研發、品牌打造和市場營銷等專業培訓機會，輔導農地集中生産及輪作，實施機械化作業，降低生産成本，提高規模生産效益與競争力。

　　二是爲長期承租土地的大佃農提供租金和經營資金的優惠貸款。爲兼顧出租人和承租人共同利益且推動農地租賃流轉，台灣地區農業主管部門在政策執行中采取“一次付租、分年償還”的措施，即先由農業單位一次性代付長期租金，再由大佃農分年償還。同時，針對不同類型大佃農長期承租農地的需要，輔以農地租金和經營租金貸款措施，由政府提供項目融資優惠貸款利息補貼，使承租人能以較低價格取得農地並進行整合經營，不必負擔沉重的土地租金和營運資金，增强大佃農承租經營農地的意願。

　　三是向大佃農提供企業化、規模化經營的輔導和補助。台灣地區農政部門對大佃農的經營輔導，在承租農地開展經營之前就已着手，包括“飄鳥計劃”、“培根計劃”及農民學院教育等措施，對有意願務農的年輕人進行輔導和培養，充實和改善農業勞動力結構。對已承租農地的大佃農，“農委會”也配套有一系列輔導與補助措施，包括對農地基礎環境改善補助、産銷設施補助、企業化經營管理輔導以及健康安全農産品生産驗证輔導與補助等。

　　四是强化農地銀行的服務管理功能。爲降低農地租賃的交易成本，克服農民多頭洽商信息不對稱、協商成本高、進程緩慢的問題，台灣地區在推動“小地主大佃農”政策過程中，建立農地銀行這一中介服務平台。［7］農地銀行的專責管理機構是農會，其主要功能是爲農地供給和需求雙方提供信息服務，降低信息搜尋成本;憑藉農民對農會組織的信任，爲農地租賃雙方提供溝通協商服務，以降低協商談判成本;對所有的小地主大佃農租賃信息進行登録和管理，配合農政單位監督和檢查農地違規利用行爲，通過系統化信息减低監督和執行成本。

　　“小地主大佃農”政策施行的時期相對較短，長期的經濟和社會效益還有待後續觀察，但就近年來的執行效果看，初步達到擴大農業經營規模、促進農業勞動結構年輕化的目標。據統計，台灣地區“小地主大佃農”政策實施4年後，政策輔導的大佃農户均農地經營面積爲7.2公頃，約爲一般農户的6倍，參與政策輔導的大佃農平均年齡爲44歲，相比較一般農民平均年齡降低近20歲，初步達到擴大農業經營規模、促進農業勞動結構年輕化的目標。［8］

　　三、對大陸推動農村土地流轉及促進農業規模化經營的啓示與建議

　　台灣地區第二次農地制度改革和第三次農地制度改革，其目標以推動農業規模化經營、提昇農業生産效率爲主，與當前大陸農地制度改革的目標具有很强的相似性。［9］因此，借鑒台灣地區相繼推行的“農地重劃”及“小地主大佃農”改革做法，對大陸推動農村土地流轉、促進農業規模化經營具有現實的參考價值。

　　（一）既要堅持强調經營主體多元化，更要强調農地農用的原則

　　台灣地區在各階段農地制度改革過程中，雖然逐步放寬了“農地農有”的限制，但始終没有放鬆“農地農用”的要求。大陸在加快農地流轉過程中同樣也不能放鬆對農地農用的約束和監督，這是由農業在兩岸經濟、社會發展中的特殊地位决定的。爲加快農村土地流轉，活化利用農地資源，提高農地利用效率，大陸可參考台灣地區的做法，鼓勵和支持多元化經營主體的參與，尤其針對農業勞動力結構變化的特點，重點培養和扶持年輕勞動力從事農業經營，以緩解農業勞動力老齡化和結構失衡帶給現代農業發展的不利影響。

　　（二）規範土地整理工作

　　台灣地區分階段實施的土地重劃政策，各時期都有明確的規劃目標和法律規範，對改善農業經營環境、促進土地流轉和規模化集中起到積極的推動作用。近年來，大陸通過土地整理，對增加耕地面積和提高耕地質量發揮了一定作用，但在促進農地流轉和規模化經營方面缺乏統一規劃，有些地方甚至將土地整理的目的定位在增加城市和工業發展用地指標增加上，也有部分地區爲獲得土地整理資金，采取强行手段實施土地整理的做法，不利於農村土地流轉和規模化經營。有必要在農村土地確權的基礎上，進一步做好農村土地特别是農業用地的規劃整理工作。

　　（三）充分發揮政府的主導作用

　　從台灣地區的經驗看，各時期的農地制度改革都由政府做好頂層設計，並配套一系列的財政、金融、税收方面措施推動，才能收到預期的經濟和社會效果。目前，大陸農地田塊整理有相當一部分是靠流轉的受讓方根據生産需要自行完成，不僅缺乏統一規劃，而且給承包地邊界確認及土地確權造成困難。另外，目前相當多農地流轉僅通過口頭協議等形式完成，缺乏長期性和穩定性，而且容易造成權利糾紛。應借鑒台灣地區“小地主大佃農”政策的推行經驗，充分發揮各級政府在土地整理和流轉中的主導作用。

　　（四）搭建有效的中介服務平台

　　台灣地區在推動農地流轉過程中，農地銀行發揮了重要作用，不僅解决了地主和佃農雙方的信息不對稱問題，而且有效降低了土地流轉的交易成本。近年來，大陸部分地區出現農村土地銀行試點，在農地流轉過程中發揮了積極作用，但有些地區也存在由村集體掛牌，依靠行政手段推動的做法，没有完全尊重農民自由參與土地流轉意願。因此，大陸農村土地銀行應借鑒台灣地區農地銀行發展經驗，規範作業流程，不僅發揮好土地流轉中介服務功能，還應發揮好協助政府監督耕地規範使用的功能。

　　（五）給予配套的金融服務支持

　　台灣地區自20世紀80年代開始的第二階段農地制度改革，目標主要通過促進農地所有權轉移推動農業規模化經營; 現階段推行的“小地主大佃農”政策主要通過農地使用權流轉推動農業規模化經營。在分階段農地制度改革過程中，台灣地區都非常重視金融服務的配套支持，包括對購買農地的優惠貸款支持和針對大佃農承租土地的貸款補助等。大陸在推進農村土地流轉過程中，應借鑒台灣地區發展經驗，重點針對年輕農民、專業大户、合作組織等農業經營主體，分别在土地租賃和農業經營方面給予金融服務支持，鼓勵通過流轉土地從事農業規模化經營。

　　（六）分階段、分區域試驗和推廣先進做法

　　農地制度改革包括農村土地流轉涉及面廣、問題復雜，難有統一的做法適合各地實際。台灣地區在推行“農地重劃”和“小地主大佃農”之前，雖然在理論上進行了反復論证，但具體改革措施都是在分階段、分區域試驗和示範基礎上逐步推開的，既减小了改革風險，又能根據各地實際不斷總結經驗。大陸在推進農村土地流轉過程中，各地都有一些先進的做法出現，但從大局出發，在大範圍推廣之前仍需分階段、分區域進行試驗示範。尤其應充分利用和發揮農業綜合配套改革試驗區的功能，在先行先試的基礎上不斷總結經驗，有序推進。

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