從社會問題的角度看，農村社會福利研究是“三農”問題研究的一個方面。“三農”問題一直是中國社會經濟發展過程中的關鍵問題。近年來，“三農”問題日益突出，已經成爲中國實現現代化的瓶頸，因此逐漸成爲黨和政府關注的重點，也是多年來學術界研究的熱點。但是中國農民問題研究存在“六多六少”的狀况，普遍缺乏社會福利的理論視角。(劉繼同指出，在中國農民問題研究中，對農業經濟問題研究較多，對農村社會問題研究較少；對緊迫現實問題研究較多，對宏觀理論政策研究較少；對嚴峻現實問題研究較多，對歷史比較問題研究較少；從社會管理與社會控制角度研究較多，從改善生活質量與提高福利水平角度研究較少；從社會政策與經濟政策分隔角度研究較多，從社會政策與經濟政策互動角度研究較少；從中國社會發展的特殊性角度研究較多，從世界歷史發展的普遍性規律角度研究較少。見劉繼同：《由集體福利到市場福利》，《中國農村觀察》2002年第5期。)本文的視角既是“農村的”，又是“社會福利的”。本文在工業化和城市化的大背景下考察農村社會福利的變遷，梳理變遷的軌迹，總結不同階段的福利模式，在此基礎上企圖分析農村社會政策的未來取向。

　　一、互助合作福利

　　1951年9月中共中央召開全國第一次農業互助合作會議，會議通過《關於農業生産互助合作的决議（草案）》。决議提出了我國農業合作化的三種形式：一是農業互助組；二是以土地入股爲特點的農業生産合作社，即初級社；三是社會主義性質的集體農莊，即後來的高級社。從1951年到1953年農業合作化的形式主要是互助組，從1954年起，農業生産互助合作以發展初級社爲重點。合作化運動改變了千百年來農民家庭保障和自我保障的狀况，對農村的社會福利體制産生了重要影響。由於互助組的互助層次較低，所以福利水平也不高，而初級社階段形成一定的公共積累，因此互助福利的功能更加明顯。由於當時生産力水平和公共積累的限制，這些福利措施缺乏相應的制度支持和政策法律保障，因此這些福利都是低水平的，并且在執行時具有較大的隨意性。

　　1955年12月，毛澤東主持編輯《中國農村的社會主義高潮》一書，大力提倡辦高級社。全國人大於同年6月出臺《高級農業生産合作社示範章程》。根據該章程，農業生産合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生産資料轉爲合作社集體所有，組織集體勞動，實行“各盡所能，按勞取酬”，男女老少同工同酬。高級社中主要福利措施有：1.“五保”制度的初步確立。後來“五保”的内容演變爲保吃、保穿、保住、保醫、保葬（對失依兒童保教）。2.優撫政策。對於軍人家屬、烈士家屬和殘廢軍人社員，合作社還應該按照國家規定的優待辦法給以優待。3.勞動保護。農業生産合作社注意社員在勞動中的安全，不使孕婦、老年和少年擔負過重和過多的體力勞動，并且特别注意使女社員在産前産後得到適當的休息。合作社對於因公負傷或者因公致病的社員要負責醫治，并且酌量給以勞動日作爲補助；對於因公死亡的社員的家屬要給以撫恤。4.利用公益金舉辦文化福利事業。掃除文盲，開展文化、娱樂和體育活動；開展公共衛生工作和社員家庭衛生保健工作；保護兒童安全；女社員生孩子的時候，酌量給以物質的幫助；在可能的條件下，幫助社員改善居住條件。5.集體救濟。對於遭到不幸事故、生活發生嚴重困難的社員，合作社要酌量給以補助。6.集體糧食儲備。農業生産合作社應該在若干年内，組織社員逐步地做到儲備一年到兩年的糧食，以備緊急時候的需要。高級社中的這些福利措施標誌着我國農村集體福利制度的基本成形，也確立了農村社會福利的發展方向，至今仍然發揮着重要影響。

　　二、人民公社體制下的集體福利

　　1958年3月，中央政治局成都會議討論通過《關於把小型的農業合作社適當地合併爲大社的意見》，又掀起了小社並大社的高潮。小社並大社對農村集體福利産生了嚴重影響，主要表現在以所謂共産主義精神處理經濟問題（實際上是共産風），普遍辦起了公共食堂，實行供給制或工資制。1958年8月，毛澤東在北戴河會議上對在並大社過程中出現的“共産主義精神”給予高度評價，提出“要破除資産階級法權思想”，要考慮取消工資制，恢復供給制。(林藴暉、顧訓中：《人民公社狂想曲》，河南人民出版社1995年版，第318～319頁。)根據毛澤東的講話精神，北戴河會議通過《中共中央關於在農村建立人民公社問題的决議》，决定在農村建立農林牧副漁全面發展、工農商學兵互相結合的人民公社，指出人民公社將是建成社會主義並逐步過度到共産主義的最好組織形式。關於社員福利，决議要求人民公社舉辦公共食堂、幼兒園、托兒所、縫衣組、理髮室、公共浴室、幸福院、農業中學、紅專學校等，把農民引向更幸福的集體生活。

　　面對大躍進的嚴重後果，中央逐漸加以糾正。1961年《農村人民公社工作條例》（即農業60條）出臺，農村的平均主義分配體制才得到糾正。條例正式宣佈取消人民公社分配中的供給制部分；决定辦不辦食堂完全由社員討論决定，實則同意各地自行解散公共食堂，允許社員發展家庭副業，活躍農村市場。1962年人民公社實行以生産隊爲基礎的三級集體所有制，基本核算單位由生産大隊降爲生産隊，即“三級所有，隊爲基礎”，這種體制一直延續到聯産承包責任制的推行。如果説在一大二公的公社體制下，集體福利的分配方式是“工資制加供給制”，那麽在“三級所有，隊爲基礎”的管理體制下，福利的分配方式就是“工分制加家庭副業”。“工分”就是由生産隊的社員根據勞力的身體狀况和勞動技能對每個參加勞動的勞動力進行評分。工分是年終參與集體分配的依據。“家庭副業”是指社員在參與集體勞動之餘，還可以耕種自留地、自留山，飼養家禽家畜，做手工編織，積肥種菜等，以補貼家用。無論是合作化時期還是人民公社時期，由於片面强調所有制的昇級，家庭副業被視爲小農經濟甚至被視爲資本主義尾巴而受到排斥。盡管如此，家庭副業對農民的福利仍起着重要的作用。據統計，農家人均副業收入1956年是23.1元，1957年是22.5元。(高化民：《農業合作化運動始末》，中國青年出版社1999年版，第317頁。)這一收入占當時農民人均純收入的1/3還强，這種狀况一直到1978年還没有根本改變。1978年，農民家庭人均純收入是133.6元，其中從集體分得的收入只有88.5元。(林藴暉、顧訓中：《人民公社狂想曲》，河南人民出版社1995年版，第362頁。)家庭副業收入仍占家庭總收入的1/3。可見，在集體化時期，農民從集體中取得的收入比較低，如果没有家庭副業則不能維持生存。

　　在人民公社的集體福利中，最值得一提的也許是農村合作醫療制度。1955年，河南省正陽縣五莊鄉首先創立農民互助共濟的醫療保障制度。1959年11月，衛生部在山西省稷山縣召開全國農村衛生工作會議，正式肯定了農村合作醫療制度。廣大農村缺醫少藥、農民醫療條件很差的事實在“四清”(1961年11月3日中央發出《關於在農村進行社會主義教育的指示》，目的是貫徹農業60條，反對包干到户，鞏固和發展集體經濟。保定地區在社教中，農民提出生産大隊和生産隊存在四個不清，即賬目不清、工分不公平、資金來去不明、倉庫糧食數量不清，於是開展以清查賬目、財物、工分、糧食爲主要内容的四清工作。四清工作受到河北省委和中央的重視而迅速成爲一場全國性運動。運動後期突破了上述經濟範圍，變成了清政治、清思想、清經濟、清組織的全面清理，性質和内容都變了。)運動中趁政治運動之勢獲得高層的重視。1965年6月26日，毛澤東發表談話，提出要把醫療工作的重點放到農村去（即6·26指示），成爲後來衛生工作的指導思想，對改善農村衛生狀况起了重要作用。1968年12月5日，《人民日報》以《深受貧下中農歡迎的合作醫療制度》爲題報導了湖北省長陽縣樂園公社創辦的合作醫療制度，毛澤東對報導作了批示。此後，合作醫療在全國農村推廣。1969年9月，中共中央批轉衛生部《關於把農村工作重點放到農村的報告》，掀起了舉辦農村合作醫療的高潮，到1979年，全國90%的生産大隊辦起了合作醫療。中國農村合作醫療制度的一個顯著特點是因陋就簡，表現爲大量合作醫療站和赤脚醫生的涌現(1984年全國衛生廳局長會議决定將“赤脚醫生”改爲鄉村醫生或衛生員。)。各地合作醫療站“三土”（土醫、土藥、土方）上馬、“四自”（自採、自種、自養、自制中草藥）創業，普遍采用中草藥和新針療法治病。許多合作醫療站從零星採制中草藥發展到有計劃采集和種植中草藥，從中草藥直接煎服，發展到加工成膏、丹、丸、散等各種劑型成藥。合作醫療的技術骨幹即赤脚醫生既學中醫又學西醫，搜集了大量的民間單方驗方。土方土藥治病療效好，費用低，减輕了社員和集體的負擔。

　　三、市場經濟體制下的社會化福利

　　1979年聯産承包責任制在全國農村迅速推開，政社合一的人民公社從1983年開始解體。1983年10月，中共中央、國務院發出《關於政社分開建立鄉政府的通知》，要求各地按照憲法的規定，在農村建立鄉鎮政府作爲基層政權。同時成立村民委員會作爲村民的自治組織。1985年6月全國政社分開工作全部結束，人民公社體制徹底解體。在人民公社解體的過程中，農村經濟改革邁出了重要一步。1985年初中央出臺《關於進一步活躍農村經濟的十項政策》，决定從該年起，國家不再向農民下達農産品統購派購任務，按不同情况，分别實行合同定購和市場收購的雙重價格。在改革開放後的10多年中，農村經濟發展的成就有目共睹，但是農村的社會福利却乏善可陳。如果説五保制度和農村合作醫療制度是計劃經濟時代農村集體福利的兩大亮點，那麽在市場經濟條件下這兩項制度早已黯然失色。可圈可點的是農村的貧困人口大幅减少，以及農民獲得建國以來最大程度的自由（自由耕種、自由流動）。在農村經濟向商品化和市場化轉變的同時，大部分地方的集體經濟日漸式微，集體福利成了無源之水，少數五保户和困難户生活得不到保障，而政府對農村的福利責任與計劃時代一樣仍以臨時救濟救灾爲主，農村集體福利面臨着向社會化福利轉型。

　　(一）社會救濟制度的轉型：從“五保”到“低保”。

　　五保供養是合作化時期針對農村“三無”人員建立的集體福利制度，1994年，《農村五保供養工作條例》繼續將其確認爲農村集體福利事業。農村集體經濟組織負責提供五保供養所需的經費和實物，鄉鎮人民政府負責組織五保供養工作的實施。税費改革後，取消了村提留和鄉統籌，五保供養的經費主要來源於上級財政的轉移支付和農業税附加，實際上很難保证完全到位。這説明以集體經濟爲主要來源的五保制度已不適應農村改革的需要，農村居民的社會救濟責任急需政府出面承擔，傳統的以五保供養爲主、臨時救濟爲輔的社會救濟制度向最低生活保障制度（下稱“低保”）轉變是大勢所趨。

　　早在1990年代初，少數省市就進行過農村低保試點。爲了加强對這項工作的指導，1996年民政部印發《關於加快農村社會保障體系建設的意見》。各地民政部門以這個文件爲依據在農村開展低保工作。到2001年底，全國已有2037個縣市區建立了農村低保制度，占應建縣市區總數的81%，這個比例還是比較大的，但保障對象只有305萬人，約占農業人口的0.4%，支出保障資金8億元，人均僅262元。(王繼航：《 2001年農村最低生活保障制度建設工作報告》，時正新主編，《中國社會福利與社會進步報告（2002）》，社會科學文獻出版社2002年版，第129～130頁。另據民政部網站公佈：到2004年第一季度，農村居民最低生活保障人數4111439人，共1950088户。)目前農村低保工作面臨的主要困難是缺乏有力的政策和法律依據，農村社會救濟制度仍以五保供養和臨時救灾救濟爲主要内容，建立包括低保、醫療、教育、住房、法律援助在内的健全的農村社會救助體系任重而道遠。 

　　（二）社會養老保險制度的探索。

　　在人口老齡化、家庭小型化、人均耕地减少、土地比較利益下降的形勢下，農村家庭養老面臨越來越大的挑戰，客觀上形成對社會養老的制度需求。作爲對這一需求的回應，社會養老保險制度在農村得到一定程度的發展。1986年10月，民政部和有關部委提出在農村經濟發達和比較發達地區，發展以社區（鄉鎮村）爲單位的農村養老保險，並開展試點工作。1992年民政部制定《縣級農村社會養老保險基本方案》，開始以縣爲單位建立農村社會養老保險制度，同時在山東、湖北、江蘇等省進行試點並逐步推廣。到1997年底，全國已有30個省自治區直轄市、近2000個縣（區）開展工作，8200多萬農村人口參加養老保險，積累資金130多億元，有40多萬人領取養老金，1997年全年支付養老金2億元。(趙殿國：《中國農村社會養老保險的現狀問題及對策 》，時正新主編，《中國社會福利與社會進步報告（1998）》，社會科學文獻出版社1998年版，第86頁。)1998年政府機構改革，農村社會養老保險由民政部移交給勞動和社會保障部。1999年7月國務院指出，目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，决定對已有的業務進行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡，從此農村社會養老保險工作處於停滯甚至倒退狀態。

　　農村養老保險的困境在於其制度設計。首先，養老保險籌資以“個人繳納爲主，集體補助爲輔，國家予以政策扶持。”但是由於大部分集體組織無力或不願補助又没有相應的制度措施，使得農村養老保險成爲“鼓勵性儲蓄”。其次，繳費標準太低，難以滿足農村老人的養老需求。(王國軍：《現行農村社會養老保險制度的缺陷與改革思路》，《上海社會科學院學術季刊》2000年第1期；李迎生：《論我國農民養老保障制度改革的基本目標與現階段的政策選擇》，《社會學研究》2001年第5期。)農村養老保險確實存在許多問題，但因此否定這項制度是不負責的。這項制度存在問題並不能搆成否定它的理由，也不能搆成農村養老保險必須向商業保險過渡的理由。

　　（三）合作醫療制度面臨轉型。

　　農村合作醫療被認爲是廣大農民依靠集體力量解决看病吃藥問題的一個創舉，自創辦以後一直被中國政府作爲解决農民醫療保障的有效途徑，且得到1978年憲法的認可。改革初期，衛生部仍然把合作醫療作爲堅定不移的方針，要繼續貫徹執行。1979年12月，衛生部頒佈《農村合作醫療章程（試行草案）》旨在把農村合作醫療納入法制化軌道，但是這一章程在隨後的農村經濟體制改革中幾乎成爲一紙空文。1990年國務院及有關部委采取了一些積極措施，企圖使衰落的合作醫療重現生機，但效果並不明顯，農村合作醫療覆蓋率只占全國農村人口總數的10%左右。1998年，合作醫療制度的人口覆蓋率在高收入地區爲22.2%，在中等和欠發達地區爲1—3%。(石宏偉、金麗馥：《我國農村社會保障制度:困境與對策》，《軟科學》2002年第4期。)2002年10月29日，中共中央和國務院發佈《關於進一步加强農村衛生工作的决定》改變了這一思路，提出到2010年，在全國農村基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求和農村經濟社會發展水平的農村衛生服務體系和農村合作醫療制度。决定要求各級政府要積極組織引導農民建立以大病統籌爲主的新型農村合作醫療制度，重點解决農民因患傳染病、地方病等大病而出現的因病致貧、返貧問題。2003年1月16日，國務院辦公廳轉發了衛生部等部門《關於建立新型農村合作醫療制度的意見》，意見指出，新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自願參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌爲主的農民醫療互助共濟制度。這一界定與《農村合作醫療章程（試行草案）》中對農村合作醫療的界定有根本區别。(《農村合作醫療章程（試行草案）》第一次以法規的形式把農村合作醫療界定爲：農村合作醫療是人民公社員依靠集體力量，在自願互助的基礎上建立起來的一種社會主義性質的醫療制度，是社員群衆的集體福利事業。)意見確定了自願參加、多方籌資，以收定支、保障適度，先行試點、逐步推廣的原則。最引人注目的是多方籌資，實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制，這與集體福利的籌資機制有着本質的區别。在組織管理方面，新型農村合作醫療制度一般采取以縣（市）爲單位進行統籌。多方籌資和縣級統籌是社會化福利中“社會化”的主要標誌。

　　新型農村合作醫療制度不是對傳統合作醫療制度的簡單恢復，而是適應社會主義市場經濟需要的制度創新，但建立覆蓋全國農村的合作醫療制度還有很長的路要走。

　　四、農村社會福利的政策選擇

　　（一）機會與約束：工業化和城市化戰略。

　　新中國建立以後，工業化是人民政府面臨的第一項戰略選擇。1950年劉少奇提出“先發展農業，後發展重工業”的工業化戰略。(劉少奇:《國家的工業化和人民生活水平的提高》，《建國以來重要文獻選編》，中央文獻出版社1992年版，第528頁。)但朝鮮戰争爆發後，重工業對戰争的重要性非常突出，加上蘇聯工業化的經驗，使中國選擇了優先發展重工業的工業化戰略。大躍進期間，又提出“鼓足幹勁，力争上游，多快好省地建設社會主義”的總路綫，旨在趕超英美，因而“快”是總路綫的靈魂。(1957年11月，毛澤東在莫斯科參加慶祝十月革命四十週年活動，他在11月18日舉行的各國工人黨和共産黨代表會議上正式宣佈中國將在15年内趕超英國。他説：“赫魯曉夫同志告訴我們，15年後，蘇聯可以超過美國。我也可以講，15年後，我們可能趕上或者超過英國。”“歸根到底，我們應當争取15年的和平。到那個時候，我們就無敵於天下了，没有人敢和我們打了，世界也就可以得到持久和平了。”大躍進中又提出7年超過英國，15年趕上美國。)趕超型工業化戰略使中國的社會結構和社會關係嚴重傾斜。建國前夕，中央提出“公私兼顧，勞資兩利，城鄉互助，内外交流”的發展新民主主義經濟的基本政策，由於這個政策包括了四個方面，八個對象，簡稱爲“四面八方”政策。1949年9月，“四面八方”政策被寫入中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》。(吴承明、董志凱主編:《中華人民共和國經濟史（第一捲）》，中國財政經濟出版社2001年版，  第141頁。)趕超型工業化戰略的實施使“四面八方”變成“四面兩方”，即一切爲了“公”和“城”，“私”爲“公”而存在，“鄉”爲“城”而存在。

　　在快速工業化過程中，我國城市化水平嚴重滯後。從上世紀80年代開始，我國對城市化的認識逐漸深入，目前已跳出城市規模的框框，實施協調發展的城市化戰略基本上是各界形成的共識。協調發展是指大中小城市協調發展，城鄉協調發展。長期以來，我國的工業化、城市化以犧牲農民的利益爲代價。在計劃經濟時代，國家除向農民征税外，通過“剪刀差”讓農民付出了約6000億—8000億的代價。改革開放後，城市通過“圈地運動”剥奪農民賴以生存的土地實現快速擴張。在90年代初的“開發區熱”中，占地總量達數萬平方公里；進入新世紀，新的圈地之風又起。有些地方政府把土地出讓收入作爲重要的財政來源，在一些地方，土地收入已相當於財政收入的25%—50%，少數城市甚至高達80%。(傅崇蘭等：《中國城市發展問題報告》，中國社會科學出版社2003年版，第183頁。)另據測算，改革以來，通過低價徵用農民土地最少使農民蒙受了20000億元的損失。(苗樹彬、杜光輝：《以人爲本，以保证農民權益爲突破口推進城鄉協調發展》http://www.chinareform.org.cn/ad/chengxiang/04.htm.)

　　（二）政府的福利角色。

　　上世紀70年代石油危機後，西方福利國家進入全面改革時期。福利改革的主要措施概括地説就是社會福利的地方化、社區化和市場化，强調家庭的福利功能和個人在享受福利中權利義務對等。政府特别是中央政府在提供福利服務等具體事務中有退出的趨勢，當然也試圖减少對社會福利的財政責任。“社會福利社會化”就是在這樣的背景下提出的。實際上，福利國家的市場化改革主要是使福利服務不再由政府一家壟斷，從而形成一定的競争格局，提高福利服務的質量。食品券、教育券及其他福利補貼等市場化措施增加了福利享受者的選擇權利，並没有使政府的社會福利支出大幅减少，(福利國家改革對政府社會福利支出的减少作用是非常有限的，例如在撒切爾革命期間，政府住房開支大幅下降，教育開支略有减少，社會保障總開支逐年增加。顧俊禮主編：《福利國家論析》，經濟管理出版社2002年版，第145頁表5.6。)從這個意義上説，西方社會福利的市場化是公民福利權利的市場化而不是政府福利責任的市場化。

　　中國的情况與西方福利國家很不相同。自工業化以來，中國一直實行“城鄉分治，一國兩策”，對城市實行“强束縛，高福利”、對農村實行“强束縛，弱福利”政策。改革開放後，政府在農村的角色逐漸變得模糊。目前，農村低保和養老保險中出現的問題與政府的福利角色模糊有關。除合作醫療正在試點外，低保和養老保險都遇到了程度不同的困難，一個共同的困難是缺乏强有力的政策依據，更談不上法律依據。

　　（三）進一步解放農民。

　　政府對農民的福利責任不僅體現在財政責任上，而且還體現在爲農民的福利創造前提條件。首先，要落實農民自由遷徙和自由居住的權利。遷徙自由是現代法治國家公民的基本權利。隨着户籍制度的建立，農民在失去了“三座大山”以後，獲得的是把他們牢牢限制在農村的一副枷鎖。改革開放後，農民獲得了前所未有的自由，但户籍制度上附着的福利功能（據統計，户籍制度的福利功能達47項之多）遠没有消失，還在繼續影響農民的自由流動。

　　其次，要落實農民的平等權利。平等的訴求很多，最基本一是就業機會平等，主要包括就業領域、就業工種、競争條件、就業後的工資待遇的平等。二是勞動權益平等，包括簽訂勞動合同權、工資保障、社會保障權益的平等。三是農民工子女受教育權利的平等，包括入學機會平等、入學條件平等、交納費用的平等。

　　（四）增强農民的組織能力。

　　長期以來，農民這一最大的社會群體始終缺乏相應的政治參與權。農民在政治决策、財政轉移支付、國家投資分配、公共服務提供等方面，缺乏自己的代表，很難發出自己的聲音，因而農民利益常常受到侵害，而且在受到侵害後，往往上訪無路、狀告無門，逼得少數農民采取非制度性抗争。現在，建立各類農民組織顯得尤爲迫切。農民組織應當包括經濟組織、自治組織和維護農民權益的政治組織。這些組織的形式有公司加農户、專業合作社、專業協會、股份合作經營等。農村經濟組織的建立不僅有利農村經濟的發展，而且爲建立新型的集體福利提供了可能。農民自治組織在協調農民和政府之間的聯繫、代表農民的利益參與决策，加强農民的談判地位、引導農民進行有序的政治參與等方面都具有積極作用。

　　（五）構建積極的家庭政策。

　　從上世紀80年代開始，西方國家的家庭結構和家庭關係發生了很大變化，幾乎所有的西方國家都面臨着離婚率急劇上昇的趨勢，單親家庭和非婚生子女的比例也急劇上昇。(例如，1994年英國有32%的新生嬰兒是非婚生子女，意大利是7%，法國35%，丹麥47%，瑞典50%。安東尼·吉登斯：《第三條道路——社會民主主義的復興》，北京大學出版社2000年版，第93頁。)面對這種狀况，右翼人士主張，爲了維持家庭的穩定性，應當使離婚變得更加困難，應當取消支持單親家庭的福利制度。第三條道路則主張建立所謂“民主的家庭”，幫助和鼓勵父母共同承擔養育子女的責任和子女對父母的責任。這些觀點使福利國家的社會政策更加重視家庭對個人福利的重要性。但是，福利國家的家庭政策旨在調整家庭關係和家庭結構，從而更好地發揮家庭的福利功能；它並不片面强家庭的福利責任，而是幫助家庭承擔福利責任。(張秀蘭、徐月賓：《建構中國的發展型家庭政策》，《中國社會科學》2003年第6期。)因此，如果我們據此認爲西方在學習我們的家庭政策，並視此爲東方文化復興的契機，那未免有點一厢情願。

　　家庭在中國人的生活中起着舉足輕重的作用。1950年我國第一部婚姻法規定：夫妻有互相扶養的義務；父母對子女有撫養教育的義務，子女對父母有贍養扶助的義務。現行婚姻法在上述規定的基礎上進一步規定：有負擔能力的祖父母、外祖父母，對於父母已經死亡的未成年的孫子女、外孫子女，有撫養的義務。有負擔能力的孫子女、外孫子女，對於子女已經死亡的祖父母、外祖父母，有贍養的義務。有負擔能力的兄、姊，對於父母已經死亡或父母無力撫養的未成年的弟、妹，有撫養的義務。法律不但規定夫妻之間、父母與子女之間互有扶養義務，而且規定了祖孫之間、兄弟姊妹之間在一定條件下也有扶養義務。這就意味着家庭成員只有在家庭（還是大家庭）徹底破産時，才有可能獲得國家和社會的幫助，特别是國家的幫助。這些法律規定極大地强化了家庭對個人的福利責任和福利功能，使家庭對其成員的福利承擔無限責任。在家庭承擔無限責任的同時，國家的家庭政策中並没有相應的措施來幫助家庭承擔責任，這實際上是一種“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”的政策。在農村社會保障不健全而且在短期内仍難以健全的形勢下，家庭保障既有傳統基礎，又是現實選擇，因此構建積極的家庭政策以幫助家庭發揮其福利功能顯得尤爲重要。

　　小結

　　如果把互助合作福利作爲集體福利的一種形式，那麽改革前後的農村社會福利模式就可以概括爲集體福利模式和社會化福利模式。這裏的“社會化福利”與民政部門提出的“社會福利社會化”有很大的不同。社會福利社會化是指在傳統的面向三無人員和農村五保户的社會福利事業不適應市場經濟要求的形勢下，政府支持和動員社會力量建設社會福利設施，開展社會福利服務，以滿足社會各階層對福利服務的需求。具體表現爲投資主體多元化、服務對象公衆化、運行機制市場化、服務方式多樣化、服務隊伍專業化和志願者相結合。而社會化福利是作爲與集體福利相對應的概念而提出的，主要表現爲社會福利的責任主體多元化（包括國家、集體、民間組織、個人）、統籌層次高層化、基金運營專業化、服務管理社會化。顯然社會化福利在農村只是剛剛起步，很大程度上還不是農村社會福利的現實，而是其發展方向。

　　在農村社會福利轉型的過程中，政府的角色定位有着至關重要的作用。在西方福利國家改革的過程中，政府退位、福利的市場化、家庭福利功能的强化等一系列的政策措施確實給我們很多啓示，但是我們對這些措施也有某種程度的誤解。政府在福利領域中的退位趨勢從福利責任的意義上説，對中國農村並不適用，因爲中國政府在農村的福利責任一直以來都是堅守最後的底綫，都是以最後施捨者的角色出場，如果再往後退，政府在農村的合法性基礎就有可能受到質疑。相反，政府要積極的、適度的介入農村社會福利。政府的角色要從“最小——最强國家”變爲責任政府，政府在實施城市化戰略中要排除某些利益集團的干擾，廢除剥奪農民的政策和制度，對在農村已有一定基礎的合作醫療、最低生活保障和社會養老保險進行改革和完善，並繼續探索其他形式的福利制度。政府對農村的福利責任既是積極的也是適度的，家長式的福利政府在中國尤其在農村是不現實的。與適度的政府責任相適應，政府應當構建積極的家庭政策，使家庭在社會福利中發揮積極的作用；應當賦予農民更多的自由，以增强他們的自我保障能力。

　　（作者：徐道穩，係深圳大學法學院社會學係副教授）