和諧社會概念的提出，從社會結構上看，標誌着我們這個社會開始從單一的以城市爲中心的時代逐步過渡到一個和諧農村和城市發展、兩個發展中心的時代。研究城鄉和諧的發生邏輯是制定城鄉和諧政策的基礎，有利於深化和拓展對“三農”問題的認識，把握全面建設小康社會和農村改革的發展方向。

　　一、城鄉和諧的發生邏輯 

　　這裏所説的城鄉和諧的發生邏輯是指城鄉和諧發展的發生機理，包括發生現狀、理念支撑和時機等。城鄉和諧的發生邏輯主要有：

　　（一）發生現實。

　　社會學家孫立平教授最先使用“斷裂”的分析工具(孫立平：《斷裂——20世紀90年代以來的中國社會》［Ｍ］.社會科學文獻出版社2003年版。)，但作爲一個很有學術潜力的分析工具(孫立平：《斷裂——20世紀90年代以來的中國社會》［Ｍ］.社會科學文獻出版社2003年版。)，在國内没有引起應有的回應，也没有人用之分析中國的城鄉社會。筆者認爲,其他的概念都不足以解釋和描述中國城鄉社會對立的嚴峻和殘酷性。“斷裂”這個概念比“巨大反差”、“失調”、“加劇”更具有穿透性的反映城鄉現狀的能力，它進一步揭示了城鄉經濟聯繫日漸疏遠，城市對農村的依賴性减弱，農村在整個社會發展中處於邊緣的狀態。筆者曾就這個概念進行過簡淺的探討，(李錦順：《城鄉社會斷裂和農村生態環境問題研究》［J］.《生態經濟》2005年第3期。)實際上這個概念呈現出以下7個方面的多層次性：

　　首先，城鄉居民收入的斷裂。城鄉收入差距遠遠高於世界發達國家和中等收入國家城鄉收入差距合理比1.2∶1-1.5∶1，即使一些收入分配高度不發達的發展中國家，差距也不像中國這樣大。(林善浪、張國：《中國農業發展問題報告》［R］.中國發展出版社2003年版，第413、390、390、447頁。)我國1997年爲2.47∶1，2000年爲2.79∶1，2001年爲2.9∶1，2002年爲3.1∶1(劉國光：《研究宏觀經濟形勢要關注收入分配問題》［N］.《經濟參考報》2003年4月22日。)。與農民不高的收入和較多的支出相比，市民不用考慮生産性開支，同時還享受多種福利補貼，“帳面上是3∶1，實際差距應該是5∶1甚至6∶1”。(邱曉華認爲，中國城鄉居閩收入差距高於五比一［EB/OL］ .《中國新聞網》2002年10月21日。)

　　第二，工農業之間的斷裂。首先表現在我國二元强度過高。除中國外世界發展中國家工農業二元結構强度最大爲4.09倍(林善浪、張國：《中國農業發展問題報告》［R］.中國發展出版社2003年版，第413、390、390、447頁。)。從1996年以來，我國强度擴大並逐年增加，2000年達到5.26倍。(林善浪、張國：《中國農業發展問題報告》［R］.中國發展出版社2003年版，第413、390、390、447頁。)一直高居世界榜首的强度值表明我國農業的比較生産率及比較收益率都是世界最低的。其次表現在工農業發展速度失調，工農業增速比超出城鄉平等發展階段2-2.5∶1的增長比例慣例。1996-2000年，農業增長18.5%，年均增速爲3.5%；工業增長了62.7%，年均增速10.2%；工農業增速比爲2.91∶1。(林善浪、張國：《中國農業發展問題報告》［R］.中國發展出版社2003年版，第413、390、390、447頁。)

　　第三，城鄉科學文化素質的斷裂。2000年我國城市文盲率爲5.22%，農村則高達11.5%，就業人口受教育年限城市爲10.2年，而農村只有6.85年。(中國三農形勢跟踪調查課題組：《小康中國病：來自底層中國的調查報告》［R］.中國社會科學出版社2004年版，第160、229、406、187頁。)從初中昇入普通高中的比例來看,城市的昇學率從1985年的40%提高到1999年底的55.4%,而同期農村則從22.3%下降到18.6%,兩者的倍數差從1.8倍擴大到3倍,絶對差從17.7個百分點擴大到36.8個百分點。(中國三農形勢跟踪調查課題組：《小康中國病：來自底層中國的調查報告》［R］.中國社會科學出版社2004年版，第160、229、406、187頁。)

　　第四，城鄉生態環境保護的斷裂。城市的生活垃圾處理系統、生活污水排放管網已經建成並日趨完善,而廣大農村的規劃嚴重不足,處於無管理或半管理狀態，造成土地污染退化和沙化、野生動植物資源减少、水環境污染、河流湖泊水庫富營養化等一系列問題。

　　第五，城鄉醫療衛生發展水平以及公共設施的斷裂。中國衛生分配公平性在全世界排名第188位,列倒數第4位(記者張小磊等：《我國衛生事業發展相對滯後》［N］.《羊城晚報》2003年12月17日。)。2001年，全國平均每千人擁有的病床數爲2.4張，而農村只有0.79張；全國鄉鎮衛生院比上半年减少1139個，而城市社區衛生服務網絡得到了進一步的加强。( 中國三農形勢跟踪調查課題組：《小康中國病：來自底層中國的調查報告》［R］.中國社會科學出版社2004年版，第160、229、406、187頁。)農村産婦在家中分娩的占76.6%，住院分娩的僅有21.7%。(王禄生：《農村衛生服務供需狀况與規劃策略選擇》［A］.見國家計委社會司《區域衛生規劃論文集》，中國計劃出版社1999年版，第236－258頁。)過去已滅絶的疾病在農村又開始泛濫，艾滋病等新疾病在某些地方來勢迅猛。農村在電力設施、道路、電話等公共設施方面也遠遠落後於城市，並在公共設施使用方面存在着嚴重的價格歧視。 

　　第六，城鄉社會保障的斷裂。中國社會保障體系目前主要覆蓋城市，基本上没有延伸到農村。城市失業保險覆蓋率已達71.7% ,而農村幾乎爲零。城市最低生活保障基本實現應保盡保，而農村除部分省市外，尚未建立低保制度。2000年，農村老齡化程度已經高於城市6.30%的數值達到7.35%。(中國三農形勢跟踪調查課題組：《小康中國病：來自底層中國的調查報告》［R］.中國社會科學出版社2004年版，第160、229、406、187頁。)但城市除部分個體工商户和靈活就業人員外，養老保險已基本實現全覆蓋，而農村除五保户外，基本没有養老保險。農村60-64歲的老人從事農業勞動的占60.1%，仍舊保持着自然經濟狀態下自生自滅的生存方式。(《中國人口統計年鑒》［R］.中國統計出版社2000年版，第69-71,80-81頁。)

　　最後，城鄉組織的斷裂。“從幾十年的農業政策史及其經濟後果看，缺少一個反映農民利益的、平衡的政治結構，是許多損害農民利益進而損害全社會利益的政策出臺的重要原因”。(楊少平等：《供銷社系統助農增收喜獲豐收》［N］.《經濟日報》2002年1月4日。)在城市里，工人有工會，商人有商會，各種産業也有自己的産業協會，來代表這些階層的利益，表達他們的聲音，在政府與各個階層之間進行溝通。然而，在農村，迄今爲止中國最大的群體農民却没有代表自己利益的農會産生出來，農民專業組織不被重視，也得不到扶持。

　　（二）發生理念。

　　1.維護社會公平公正。城鄉社會斷裂已經不是影響建設小康社會的問題了，而是這種極度的社會不公平和不公正使人們動摇對社會主義的信仰。科學社會主義正是在批判資本主義社會的不公平和不公正中産生的，而現在中國城鄉社會斷裂已危害到社會公平和公正了。雖然世界上對社會主義的理解千差萬别，但至少有一點是共同的，這就是社會公平和公正。兩極分化不是社會主義，社會斷裂也不是社會主義。中國農民是中國城市建設的最大投資人，不僅没有得到應有的好處，還在繼續忍受斷裂的痛苦。這種對農村的剥削和歧視與消滅剥削和兩極分化的社會主義本質是不相容的。决不能再讓這種動摇社會主義信仰的現象繼續擴大，必須采取措施加以限制、彌合。

　　2.確保國民經濟持續快速健康發展和國家長治久安 。擴大内需是我國經濟發展長期而基本的立足點。在拉動經濟增長的三駕馬車之中，投資需求只是消費需求派生出來的，只有最終消費才能使生産得到實現，使投資取得真正的效果。最終消費需求是拉動經濟增長的最終動力，是實現國民經濟持續快速健康發展的條件。作爲人口最多、市場潜力最大的農村市場多年來啓而未動，根本原因就是農民收入增長緩慢，造成發達國家人均GDP達到3000美元時才出現的買方市場，我國在900美元時就過早地出現了工農産品的低水平過剩。只有解决好城鄉斷裂問題，促進農村發展，提高農民收入，擴大内需才有堅實的基礎，才能實現持續快速健康的發展。城鄉社會斷裂是中國社會出現的最大結構性斷裂，如果不加以彌合，整個社會系統最終會導致對立、混亂和衝突。中國是世界上最大的農民國家，13億人口有9億人居住在農村，這種世界上獨一無二的基本國情决定了城鄉和諧問題是關係黨和國家全局的根本性經濟、社會和政治問題。

　　（三）發生時機。

　　現在是和諧城鄉發展、解决城鄉斷裂這種不公正不公平的時候了。世界大多數國家和地區在人均GDP1500美元左右是開始注重公正問題， 2003年中國人均GDP爲1087美元，按GDP購買力平價法計算，我國的GDP早已超過1500美元了，并且中國人對社會差距的忍耐已經達到了極限，中國的基尼係數從1994年以來，已經10年超過0.4的警戒狀態。是“效率優先兼顧公平”淡出的時候了。同時，國際經驗還顯示，城鄉關係調整的時間，晚髮型現代化國家要比早髮型現代化國家所用的時間短，時間呈减少趨勢，不會影響經濟的增長和城市的發展。從城鄉關係調整的第二階段來看，美國所用的時間是約80年，日本約40年，臺灣約15年。從第三階段來看，美國大約持續45年，日本約40年；臺灣只有5年。(路明：《中國工業化中期階段的農業政策》［J］.《經濟界》1996年第3期。)

　　二、城鄉和諧的政策含義

　　筆者認爲，和諧社會是一個動態過程。因此和諧政策是没有上限的，達到和諧以後還有新的再和諧任務，這是一個過程。但是和諧社會政策却有底限，如果社會和諧政策達不到這個底限，社會將發生動盪。城鄉和諧的政策含義是指依據城鄉和諧的發生邏輯，在應該重新調整和分配城鄉利益結構的政策和措施域中，處於最底層、屬於最基本的政策和措施，在這些基本政策和措施的基礎上，高級政策和措施才得以發生。筆者從决策思想和財政反哺兩個方面進行論述。找到和諧社會首先必須找到和諧社會政策的底限在什麽地方，進而才能在此基礎上追求更和諧的社會。

　　（一）决策思想起點：實現從“農業基礎論”到“農業國民經濟首位論”的轉變。

　　許多領導幹部一直以“農業是國民經濟的基礎”、“以農業爲基礎”來號召人們從思想上重視農業和制定農業政策，可農業却始終没有被給予充分的重視，農村並没有得到充分的發展。這種提法實際上就是要求農村、農業始終處於承受國民經濟壓力的地位，無休止地向城市及工業部門提供人、財、物，不僅没有表明農村、農業應該得到優先發展，相反却置農村、農業可以受任意損傷的不利地位。據徐祥臨教授考證，西方市場經濟理論根本就没有此類的命題和論斷，它是我國獨有的思想表述，它體現的是我國高度集中的計劃經濟時代城市和重工業優先發展的戰略要求，是缺乏經濟學理論依據而經不起推敲的。(徐祥臨：《“農業基礎論”剖析》［J］.《社會科學戰綫》1996年第5期。)實踐的結果只能是既損害了農村的發展，也遲滯和延緩我國的工業化進程，最終也造成城市繼續發展的困難。正確的提法是“把農業放在發展國民經濟的首位”，這種提法重視農村和農業的思想十分明確並具有較强的政策操作性。我國目前人均耕地1.59畝,不及世界人均耕地的47%,隨着城市化進程的加快,我們會對農業和農村有更深刻更全面的認識。

　　（二）政策起點：財政反哺。

　　“每個社會問題，實際上還有每個經濟問題，説到底都是財政問題”。(［美］丹尼爾.貝爾著、趙一凡等譯：《資本主義文化矛盾》［Ｍ］.生活.讀書.求知三聯書店1989年版，第287頁。) 和諧城鄉，主要還是透過國家的力量，進行財政反哺。以財政利益爲根基的不公正是社會不公正的基本形式。城鄉發生失衡，與我國長期推行“重城輕鄉、挖鄉補城”的二元財政政策密切相關。不論是財政收入政策還是財政支出政策，都是向城市居民傾斜，而對農村客觀上則存在一定程度的歧視，農村從國家財政中得到的利益和公共服務遠遠落後於城市。對農村的反哺有人提出政策反哺、技術反哺、體制反哺，但筆者認爲三者之間都離不開財政的支持，最重要的還是財政反哺。財政反哺就是國家通過其收入和支出結構對城鄉兩個不同的活動主體的基本地位、權利、責任和義務的重新規定和認可，使城鄉社會斷裂得以彌合而不再擴大，其最終目標是逐漸實現城鄉共享經濟繁榮。基本的思路應該是從財政收入和財政支出兩個方面爲起點調整城鄉二元財政，少取、多予，推動農村發展，加快改變城鄉社會斷裂的步伐，實現社會公正。

　　1.調整財政收入政策起點：穩步推進農村税費改革，取消農業税和農業特産税。穩步推進農村税費改革，取消農業税和農業特産税，這實際上就是調整財政收入政策，解决的是“少取”的問題，只能緩解城鄉矛盾而不可能解决和諧城鄉發展問題。它解决的是徹底走出“黄宗羲定律”的怪圈問題，使農業剩餘資金不再從農村流入城市。2002年20個全面費税改革試點省份農民負擔平均爲73.7元，比改革前减少47元。就是他們一分錢不交，每人合計也不過是120.7元。(國務院農村税費改革工作小組辦公室：《鞏固税費改革成果 防止農民負擔反彈》［N］，《人民日報》2003年5月11日。 )在現有生産條件下，1畝地一年兩熟除去農本，僅能獲得300元左右的純收入，10畝地以下的農户1年從土地上的收益將不會超過3000 元，(王正宇：《三農問題的瓶頸在哪裏》［J］.《理論前沿》2003年第12期。)如果是四五口之家，再一平均，距離農村居民家庭人均純收入8000元的小康目標很遥遠。這種杯水車薪的政策更多宣示的是國家對農民痛苦、農村衰敗、農業危險的關注。筆者認爲，税費改革的下一步將是鄉級政府的配套改革。爲根本解决農村税費問題，必須解决好鄉級政府職能過寬、機構臃腫、支出膨脹、人浮於事的問題。 

　　2.改革城鄉財政支出政策起點：加大對促進農村剩餘勞動力有效轉移、農業、農村義務教育、公共設施、社會保障、生態環境等的投入和支持力度。之所以將這些對策作爲財政支出的起點，是因爲財政反哺可以分爲以强化農村競争力爲目的初級反哺階段和以獲取社會平均利潤爲目的高級反哺階段。在和諧城鄉發展問題上，只能依靠國家力量，以國家的財政支出爲主，只有這種財政支出政策才能真正和諧城鄉發展；調整財政支出政策比調整財政收入政策對和諧城鄉發展更加具有建設性意義。根據國力，我國處於第一階段，此階段主要是增强農村競争能力，創造一個有利於農村發展的公平公正環境，此時建立的必定是一個初級的城鄉和諧社會。等條件成熟時，我們才能進入以獲取社會平均利潤爲目的高級反哺階段，進行“輸血”，才能建立一個高級的城鄉和諧社會。

　　就目前而言，和諧城鄉發展的財政支出的起點政策主要有：

　　第一，加大對農村勞動力的職業技能培訓和就業中介組織的投入力度，加快農村剩餘勞動力的有效轉移。財政要加强對農村職業技能培訓和農村勞動力就業中介機構的支持力度，搞好勞動力市場供求預測和預警建設，爲農民城市就業提供培訓、信息和諮詢服務。

　　第二，進一步加大國家財政對農業的投入和綜合支持力度，運用財政政策工具吸引和帶動全社會增加對農業的投入。（1）要在WTO規則框架下，加大對農業的保護和支持力度。（2）對農業的補貼，要從主要用於流通環節轉向生産環節，增加對農民的直接補貼，以减少流通成本。（3）政府財政可通過財政貼息等方式引導和鼓勵商業性銀行、政策性銀行等經濟主體加大對農業的投入。

　　第三，從財政上確保城鄉居民同等享有義務教育的權利。我國義務教育投入中，鄉鎮負擔約78%，縣財政約9%，省地財政約11%，中央財政只負擔2%左右。鄉級投入主要來源於農民税負和對學生的高收費。無論發達國家還是發展中國家的義務教育，都是中央和省級政府承擔起主要的責任。我國每年教育經費仍大大低於發展中國家占國民生産總值4%的平均水平，多年來一直在3%以下徘徊，也没有達到5.2%的世界平均水平。

　　第四，加大對發展農村醫療衛生事業的投入，統籌城鄉公共設施的供給。我國在公共物品的供給上實行兩套政策：城市所需要的公共基礎設施由國家投資和提供；農村的公共基礎設施則主要靠農民自己解决。行路難、通訊難、就醫難、用電飲水難，是許多農村地區面臨的共同問題。國家應該義不容辭地承擔起這一早就應當承擔的職責。

　　第五，積極發展農村社會保障事業，建立農村基本的社會保障體系。可以按照先農村社會養老保障、醫療保障等重點保障項目，後一般社會保障項目非均衡地進行發展。伴隨中央財政收入和GDP的提高，農村社會保障事業的投入也要按比例增長。

　　第六，調整和加大國家對農村生態環境保護的財政支持力度。鑒於我國農村生態環境惡化已經很嚴重,農村人口占全國70%以上,農業對於國民經濟具有重要意義，農村環境狀况决定着全國的環境狀况,並對能否實施可持續發展戰略、實現人與自然的和諧，發揮着决定性作用，因此必須高度重視農村生態環境保護問題，把它放在和城市環保同等重要的地位，實現城鄉環保投入平等。

　　在和諧城鄉發展的起點中，關鍵是要從體制和法律上保证農民的財政話語權。農民在我國的財政收入與分配體系中没有話語權，處於不能參與和影響分配决策、被動地接受分配結果的弱勢、失語地位。正是因爲農民的失語才使得一些不利於農村的政策出臺，“在第十届2238名政協委員中，農業口委員只有68名，只占3%，而在這68名委員中有2名跟農不沾邊的酒店地産老闆，其它66名中，領導、科研院所和其他委員各占1/3。”“農業委員只有來自安徽省的一名，實在少得可憐。”(春曉：《爲何“九億農民，一個委員”》［N］.《農民日報》2003年3月6日。)必須要使農民享有影響和參與分配决策的權利，近期可以考慮以條例或法律的形式固定農民參與國家收入和分配决策的人數，遠期應該培育農民協會的成長，從根本上形成壓力和遊説機制，促進城鄉和諧發展可持續發展。

　　（作者：李錦順，係廣東工業大學文法學院講師）