社會是由社區這一細胞搆成的，社區和諧是社會和諧的基礎。所以，調動社區力量，整合社區資源，建設和諧社區，不僅是我國社區建設和管理的一個重要目標，而且是建設社會主義和諧社會的題中應有之義。而從目前我國社區建設和管理的現狀來看，建設和諧社區的關鍵是要調整社區組織結構，創新社區管理體制。

　　一、科學的社區管理體制是建設和諧社區的首要條件

　　“和諧”是事物存在和運行的一種理想狀態，主要包括人與環境的和諧、人與人之間的和諧、人與社會的和諧。“和諧”與否是人從自身角度對外界自然環境和社會環境的一種認同和評價。

　　（一）和諧社會必須建立在較爲發達的社會生産力和經濟基礎之上。它必須以物質生活的相對豐富和滿足爲條件；建立在自然經濟基礎之上的那種原始社會“空想式”的和諧是虚幻、不切實際的，正如我國春秋時期思想家管子所曰：“倉廪實而知禮節”。人類社會也不可能長期處於貧窮且和諧的狀態，貧窮也不是社會主義發展的目標。

　　（二）和諧社會必須建立在合理的政治和法律制度之上。個人、國家與社會三者之間的關係在人類發展的任何時代都不可逥避，建立和諧社會首先要處理好個人與國家、個人與社會之間的關係，它有賴於合理的政治和法律制度的設計；在一個缺乏民主、公平和正義的政治法律制度下，不可能構建一個和諧的社會，有效的政治制度和良性的法律是構建和諧社會的保障。

　　（三）和諧社會必須建立在一定水準或較高層次的人文精神之上。物質條件只是構建和諧社會的自然基礎，和諧的本質内涵在於精神層面的和諧，公民缺乏應有的精神涵養，即使實現了物質上的富裕，也會出現恃富驕横、爲富不仁等不和諧的現象。相反，我國古代歷史發展表明，即使在物質財富不够充裕的情况下，倘若能用具有社會示範意義的精神，來引導人的思想，改造人的靈魂，框束人的行爲，也可以在一定時期内建立一種相對的和諧狀態。

　　社區和諧更加注重精神方面的因素。社區不是一個具體的經濟實體，它是居民生活或工作的場所和居民“自我管理、自我發展、自我服務”的有機體，更加微觀和相對注重精神層面的需求的滿足。因此，構建和諧社區最根本最直接的條件在於制度和人文方面，即通過構建合理的强力的社區管理體制促進社區發展，提高公民精神素養，達到社區的和諧。和諧社區首先必須是一個機構健全、權力自主、管理自治的社區。所以，創建和諧社區必須抓住“體制”這一根本要素，建立和健全能够支撑和諧社區的新型社區管理體制，合理劃分社區與政府的權力和職責，以理順政府與社區的關係，充分發揮各社區組織和社區居民自治的作用。

　　二、傳統“行政化”、“二元化”社區管理體制不利於和諧社區的建設

　　體制是機構設置及其權力運行所搆成的一個綜合體。我國社區管理體制和整個國家行政管理體制相適應，正處在不斷的改革、探索和完善之中，從宏觀層面看，已經基本形成了“黨和政府領導，民政部門牽頭，相關部門配合，社區居民支持，群衆廣泛參與”的綜合管理體制，且其建立在城市現有的“兩級政府、三級管理、四級網絡”基礎之上。但這只是對我國社區工作和管理機制的一種概括和描述，從微觀權力配置和運行的角度來看，我國社區管理體制到目前爲止已經經歷了兩種模式的轉换：

　　一是傳統的“行政化”社區管理模式。其主要特徵是居委會成爲城市基層政府、街道辦事處的“腿”，直接對“上”負責，承擔政府下達的各種行政職能或工作任務，居委會實際上變成了編外的“政府組織”；居委會是間接選舉産生的，其主要負責人由上級任免或推薦任免，其人員工資由政府發放。“行政化”社區的主要弊端在於混淆和忽視了社區居委會的自治性質，社區的居民自治組織的角色發生了錯位，不利於充分調動和發揮社區居委會“自主管理、自我發展”的積極性，社區的各種組織發展不起來，也不利於和諧社區的構建。

　　二是功能“二元化”社區管理模式。20世紀80年代以來形成了功能“二元化”社區管理模式，即社區一方面繼續承擔大量的下派的行政職能，另一方面又在市場經濟龢民主政治的推動下大力發展服務社區居民的職能和開展社區自我管理的職能。“二元化”社區管理模式的主要弊端有四：（1）社區組織功能不清、角色混同，容易引發社區行爲錯位。（2）在“二元化”模式下，只給任務不給權利，各種行政職能在社區被巧妙地合法化，無形中增加了社區的負擔，社區工作行政化成爲社區居委會難以自主發展的桎梏。（3）社區服務職能也出現過於“商業化”的傾向。（4）各職能部門各自爲政、進入社區，由於缺乏統一協調和管理而導致社區建設的重復和社會資源的嚴重浪費，再加上現代社區自治意識的覺醒，使得社區各種組織之間的協調相當困難，社區治理多元混亂、無序。

　　三、創新社區管理體制、建設和諧社區的突破口

　　爲了克服“二元化”社區功能錯亂的缺陷，近年來，我國不少地區都在積極探索推行“議行分設”社區管理新模式，逐步還權於社區。所謂“議行分設”模式，就是社區居委會作爲社區的議事决策機構，由社區成員直接選舉或居民代表選舉組成，它是社區成員代表大會閉會期間的常設機構，代表居民行使社區民主議事、民主管理、民主决策的權力。具體的社區事務由社區居委會按一定標準和程序聘請專業化、職業化的社區工作者來執行。

　　這種“議行分設”的辦法和思路有不少方環節需要在實踐中創新和完善，主要表現在如下幾方面：

　　1.現行體制下産生的社區居委會先天不足，不是按照自治的要求組織起來的，不能真正代表社區居民自主管理社區公共事務。2.其經費來源目前都較爲短缺。3.社區居民參與程度不高。4.社區組織發育不完全，社區居民代表大會和業主委員會的代表性不强。

　　像深圳鹽田等地推出的“一會兩站”模式也只不過是一種臨時的、過渡性辦法。其主要做法是在社區居委會下成立社區工作站和社區服務站，社區工作站作爲政府延伸到社區的執行機構，專門承接政府下派的各種行政任務；原有的居委會承擔的各項職責則由另行設立的社區工作站承擔，負責社區治安、衛生、人口、計生、文化、法律、環境、科教、低保、就業、維穩綜治和離退休人員管理等等工作。社區居委會嚴重的行政化問題仍然没有解决，社區居委會仍然没有回到“自治”的法律地位，也難以實現社區工作的職業化和社區服務工作的專業化，更難以實現和諧社區的建設目標。

　　因此，要真正做到“議行分設”，就必須對現有社區管理體制進行突破。

　　1.全面推行社區居委會直選，加强居委會組織建設。嚴格按照法律實行差額選舉，在選舉過程中，由各社區選舉委員會負責選舉事務，黨和政府只起指導作用，使社區選民能够真正按照自己的意願選舉社區的“當家人”。社區居委會是社區議事决策機構，作爲社區居民代表大會閉會期間的常設機構，它和社區居民代表大會一起行使“議”的職能，其機構設置必須“虚”化。建立社區居委會成員述職和居民監督制度等，加强社區居委會組織和制度建設，使社區居民自治組織依法運作。社區居委會成立專門的辦公室，作爲常設的辦事機構，履行“行”的職能，負責執行社區居委會决定的事項及處理其它社區事務。

　　2.理順政府和社區的關係，保障社區居委會的自治權力。在職能定位上，社區工作站是基層政府設在社區的辦事機構。把目前已經進到社區的各項工作分别歸併到社區組織、社區服務、社區衛生、社區環境、社區治安、社區文化和社區計生等社區建設内容，以此作爲社區工作站的主要職能。同時，社區工作站要協助社區居委會處理各項居民事務，接受社區居委會協調、監督和評議，對政府聘任的社區工作站人員，社區居委會享有推薦和建議解聘的權利。這樣，既將政府職能從社區居委會中完全剥離出來，又保持了政府和社區之間的良性互動關係；既使政府進社區工作進一步得到加强，同時又使社區居委會進一步向群衆自治組織回歸，初步實現了强政府、强社區的雙贏目標。在人員配備上，社區居委會成員與社區工作站、社區服務站人員不再交叉任職。在經費和財産分配上，把社區居委會和社區工作站的財務徹底分開。社區居委會享有經濟自主權。社區工作站工作經費、辦公經費和在編工作人員的工資、福利由財政予以統一安排。

　　（作者：唐曉陽　袁　忠，分别係廣東省委黨校行政學教研部教授、副主任，廣東省委黨校行政學教研部副教授）