從1998年起到番禺撤市改區的前夕，南國奥林匹克花園、華南碧桂園、華南新城、雅居樂等房地産項目發展商相繼進入番禺區北部，在華南幹綫兩側圈地。至2000年，連同原已占地開發的祈福新村、錦綉香江、廣地花園等項目，8大項目用地總面積達19724畝，大部分項目占地超1000畝(見表1)，這就是後來被業界稱之爲“華南板塊”的房地産開發項目集中區域。幾年來，“華南板塊”以其驕人業績而享譽業界，在廣州市的年銷售樓盤總面積中占1/3，並成爲拉動番禺經濟發展的一股强勁力量(見表2)。

　　“華南板塊”還以其全新的開發理念、開發模式、開發規模而成爲同行競相學習的榜樣。與此同時，有關“華南極塊”在規劃控制、區域定位、市政配套、政企互動、讓區發展等方面存在的問題又成爲社會争論的熱點。本文試圖從市政學的角度，對“華南極塊”的開發作些探討。

　　一、“華南板塊”是珠江三角洲經濟發展、廣州老城區自發醫治“城市病”的産物

　　市政學認爲，經濟發展不僅是城市化進程的第一動力源，而且是其他動力的發生基礎和實現前提，在城市化的中級階段會出現效區城市化的現象，人口、就業崗位和服務業從大城市中心向郊區分散性遷移，這一過程，意味着城市由高密度向低密度擴張，建成區在擴張，城市人口在增長。

　　番禺區的房地産起步於1981年，早期的銷售4056來自於港澳臺，30%來自本區，30%採自於包括老區在内的周邊城市。早期的祈福新村就是靠打港澳牌和滿足本地人二次置業改善居所的欲望而迅速崛起的，北部的洛溪新城、麗江花園也因定位在市區白領和本地消費而業績喜人。近幾年，珠江三角洲經濟取得長足的發展，老百姓消費能力進一步增强。就本地人來説，三次置業甚至以盈利爲目的投資購房逐年增長，番禺區二手樓交易額幾年來不斷增長，至近兩年占全市1/3，成爲二手樓交易最活躍的一個區就是證明。與此同時，在肯定老城區“小變、中變”成績之餘，不得不承認，就居住環境來説，在老城區裏，大面積的緑化是一種奢望，小區内配套的俱樂部性質的公共服務設施是一種奢望；對城市交通問題的不滿意度一直穩占民意調查的第三位，而隨着小車進入家庭，小區内有限的秩序與寧静將不復存在。富裕是能力，不滿現狀是動力，在老城區的周邊交通便捷的干道兩側出現新居住區是必然的，近幾年，番禺區房地産市場搆成已演變爲70%採自老城區，30％來自除老城區外的所有地區(包括本地)就是明证。

　　二、“華南板塊”的開發是番禺區位優勢和環境優勢的因果體現

　　市政學在研究城市體系的形成時指出：城市體系是城市空間相互作用的結果，這種空間的相互作用取决於三個條件，互補性、中介性和可輸性，在經濟和交通發達的地區，市場原則在城市體系的形成占最優勢作用。

　　番禺區是珠江三角洲的核心，其地理位置最適宜安排交通樞紐，虎門輪渡開通不足三年即超設計運輸能力就是一個例子。改革開放20多年，番禺境内建設了160多座橋樑，大交通骨架已顯現。但一條珠江，隔斷了番禺與老城區的聯繫，制約了番禺工業的發展。這種阻隔却無意中令番禺區南國水鄉的田園風貌和優美的自然環境得以保存。站在洛溪大橋上，一眼更見南北天空清濁涇渭分明。同樣，交通阻隔也令地價失真，幾年前河南地價遠不及河北一半，而現在則大不一樣了，其巨大的利益空間是顯而易見的，這就是專家們所説的“後發展優勢”。追求生活質量的人們，總是把環境質量放在第一位，因爲相對於空氣、水、噪聲、粉塵和緑地來説，餐飲、娱樂、體育、消閒總是相對容易辦到的。因此，“華南板塊”的出現有着其因果的必然。

　　三、“華南板塊”是一個先於政府規劃和市政引導而啓動，然後又不斷被規劃和市政所强調的新城區

　　毋庸置疑，城市規劃是城市建設的龍頭，它是經濟建設與城市建設的結合體，它從城市建設上保障經濟建設的發展。城市規劃又是城市發展的藍圖，它指明城市的性質、發展目標和發展規模。城市規劃更是用地和建築的規範，它促進了有限資源的合理利用。它還是市民生活質量的保证。但是，如同許多國内的城市一樣，番禺區的城市規劃一直是滯後的。1998年已明顯地感到沿用了近十年的《番禺市域規劃》無法對城市的建設再起指導作用。於是，當時番禺市政府對市域規劃組織修編。雖然，在修編時也引進“將番禺作爲一個城市進行規劃”、“番禺的規劃要跳出番禺、從珠江三角洲定位番禺”等概念，并且，也大膽地在縣級市無權進行行政區劃調整的情况下，試圖用“經濟組團”的概念，建立一種便於進行基礎設施布局和全市經濟協調發展的經濟區域邊界，把全區21個鎮分成了六大經濟組團(這一構想後來被體現到廣州城市發展戰略的番禺片區規劃成果之中)。但是，作爲一個縣級市，是怎樣也没法準確地把握廣州大城市發展的脈搏的。2000年撤市改區後，由廣州市政府直接組織力量編制番禺片區規劃，初步成果到2002年才面世，至今仍末完成法律程序。從市政設施建設方面看，1998年番禺提出擴建洛溪大橋。但一個收費事件，令項目至今未能批準，擴建無期。地鐵三號綫也是2000年改區時才宣佈啓動的。顯然，無論從規劃或是市政基礎設施引導性先行來看，政府行爲確實滯後了。相反，敏鋭的開發商看到了巨大的利益空間，看到了市場的走向，“華南板塊”先於政府引導而提前啓動了，並因而留下了許多規劃上、管理上未能提供完整答案的問題。總體來説，規劃上受非議最多是在兩個方面：(1)住宅與經濟活動的分離，大型居住區没有相匹配的經濟産業，居住與就業點過遠造成生活成本過高；(2)質疑公共設施配置是否足够。對於第一個問題，“華南板塊”啓動時並没有同時考慮全部居民的就地就業問題，這是事實。但是，這一點在後來編制番禺片區規劃時注意到了：(1)“華南板塊”已被列入包括大石鎮、鐘村鎮和南村鎮在内的規劃總人口爲100萬人的大石調整完善區内，板塊内居民逐漸增長的當地就業需求將通過板塊内第三産業的需求提供崗位；此外，大石調整完善區的城市功能也改變了，它不再是一個工業城鎮，重點發展的商貿、旅遊服務業以及爲此而規劃安排的用地將爲板塊居民提供更多的崗位。(2)市場的供求關係將會導致部分土地隨區域發展而調整使用性質，舊城區如此，板塊内也會如此。(3)很難想像，在“華南板塊”購屋居住的人對在當地就業有多大的需求。到時，衡量的標準不再是距離而應是時間。對於第二個問題，就“華南板塊”中各開發項目而言，在其總體規劃中，已按規劃標準充分顧及公共設施配套的問題，但作爲由各開發項目組合而成的新城區，其公共設施配套至今仍是政府必須及時補上的一課。配套建設所需的空間還是有的，衆多的村落就是其中的空間之一。今天，可以看到政府從規劃到市政建設都正在補上應上的一課，在尊重市場需求和發展現狀的基礎上，從公共利益考慮，調整了路網，加大了沿江退縮，修改了城區定位和用地比例。同時，加快了市政基礎設施建設的進程。“華南板塊”正在得到不斷的强化。

　　四、“華南板塊”是一個探索政府與企業互動、共同建設新市鎮的試驗區

　　縱觀全國城市，没有一個城市敢説自己的市政基礎設施是完備的，並達到現代城市的標準，這一情况與我國實行計劃經濟時期采用“先生産，後生活”的政策處理城市基礎設施建設與城市經濟建設之間的比例關係失衡有關。至1998年，在創建“文明城市”的口號下，席捲全國的美化城市運動，其主要内容是惡補城市基礎設施的嚴重不足，當然也有精神文明建設方面的内容。在短短的幾年裏，要補回幾十年的歷史欠賬，對於在任政府是十分不易的。首要的問題是缺乏大量的資金。在大多數爲“喫飯財政”的城市來説，從預算收入中拿出巨額建設資金是根本不可能的。因此，賣地收入成爲城市基礎設施建設的主要資金來源。對於建設資金投放的區域性選擇，政府自有一番政治上的考慮。雖然，“控制舊城、建新城，建好新城、改舊城”是一個好的思路，但是控制並不等於放棄，對基礎設施不足的抱怨，主要來自於廣大居住在舊城的市民。因此，前幾年“改”“補”結合的老城建設投入總是遠大於新區開發的市政投入。相形之下，由市場因素推動的新區開發，其市政基礎設施的建設，開發商的熱情就較政府要高，并且也能充分發揮其融資方面的能力。一種以較低廉的土地價格提供土地、並要求開發商自行按規劃打包配套市政建設的開發模式就應運而生。今天看來，這種模式有其歷史的合理性。以祈福新村爲例。如果由政府主導，恐怕直至今天，該區的污水處理廠和醫院仍未能排上建設計劃。人們往往把城市的市政公共事業與國家安全、外交以及其他國家事務混爲一談。其實，城市的市政公共事業是準公共産品，既可以由政府提供，也可以由社會提供。至於由誰提供，香港大學張五常教授認爲，從資源效用最大化考慮，關鍵是誰能做到交易成本最低就應由誰提供。目前，原來由政府提供的上述設施尚且不斷探索走向市場的改革之路，新區開發就更不足爲奇了。關鍵是政府如何建立一種監督機制，確保開發商及時、足額、按質配套，這確是政府應該高度重視的問題。無論怎樣，我們已經看到了番禺區政府在這方面的舉措：在教育設施的配套方面，區政府正與開發商共同協商，探求用合約的形式，使雙方的責任和權利更加明晰、具體，而這一切都是爲了公共設施配套的及時到位。隨着“華南板塊”居住人數的增加，社區發展問題日顯突出，觀時這方面政府明顯不到位。筆者認爲最主要的問題是社區發展的滯後。市政學認爲，社會是一種區域社會系統，是一定區域内有特殊生活方式并且具有成員歸屬感的人群所組成的相對獨立的讓會共同體。在搆成社會的諸要素中，具有本土特徵的文化積澱以及居住人群對居住地的情感溝通和心理認同顯然並非靠開發商偶爾舉行的以促銷爲目的社會活動就能辦到，特别是涉及讓區自治、讓區民主的問題，開發商更是無能爲力。“華南板塊”開發到今天，讓區發展才是這片新區的靈魂，也是今後長盛不衰的保证。在這方面，政府責無旁貸。

　　（作者：餘楚風，係廣州市番禺區委常委、常務副區長）