中評社香港8月7日電／改革開放以來，伴隨中國經濟持續快速增長和結構調整，區域經濟發展格局和空間結構發生重大變化。這些變化主要是市場配置資源功能增强的結果，但政府的作用、區域經濟政策也是重要影響因素。中國金融發表國家發改委宏觀經濟研究院常務副院長王一鳴文章指出,以科學發展觀統領經濟社會發展全局，要求創新區域發展模式，豐富和完善中國的區域政策框架。
中國區域經濟發展的新格局和新態勢
文章說,進入21世紀，中國工業化、城市化進程加快，市場化和國際化程度提高，中國區域經濟發展呈現出許多新的特徵:
實施區域發展的總體戰略部署，各有側重的發展格局基本形成
2000年以來，中國先後啓動實施西部大開發、振興東北老工業基地和促進中部地區崛起的區域發展戰略，根據各區域的特點和比較優勢，形成各有側重的開發重點。中央政府加大了向這三個區域重點領域的投資傾斜，改善了當地的基礎設施條件和投資環境，提高了當地的公共服務水平，幷在一定程度上增强了這些區域經濟增長的動力，有利於扭轉其在市場競爭中的不利局面。同時，東部沿海地區依托自身的經濟基礎，積極參與國際分工，不斷提昇綜合競爭力，繼續保持領先發展勢頭。
2005年，東部10省市、中部6省區、西部12省區和東北3省四大區域的GDP分別爲10.9萬億元、3.7萬億元、3.3萬億元和 1.7萬億元，佔全國GDP的份額分別爲55%、19%、17%、9%。2001～ 2005年，四大區域年均增長速度分別爲12.35%、10.86%、11.12% 和10.87%。總體上東部地區的比重繼續提高，西部地區持平，中部和東北地區略有下降。但也要看到，在經濟總量差距矛盾得以緩解的同時，增長質量的差距仍在擴大。
經濟活動的空間集中度提高，城市群和大都市圈的主導地位凸顯
區域經濟發展不僅受到自然禀賦和比較優勢的影響，而且也取决於對可流動的生産要素的吸納。隨著市場配置資源功能的增强，勞動力和資本等生産要素形成前所未有的大規模流動。勞動力流動主要表現爲農村進入城市，西部流向東部。目前農村進入城市的勞動力已經達到1.5億人，跨省流動勞動力90%來自中西部，82%流向東部地區，而且約有2/3農村轉移勞動力進入地級以上大中城市。市場主導的資本在利潤引導下主要投向投資回報率高的地區特別是東部地區。人口和經濟活動向城市群和大都市圈集中的趨勢增强，不僅形成巨大的城市基礎設施建設投資需求和消費需求，還促進了城市群和大都市圈的發展。長三角、珠三角和京津冀等沿海三大城市群佔全國GDP的份額接近40%，成爲經濟發展最具活力的地區和增長極，發展潜力正以前所未有的速度釋放出來。生産要素流動改善了空間配置效率，促進了區域經濟增長，但也加劇了經濟發展不平衡趨勢。
各區域比較優勢逐步發揮，區際産業分工明顯增强
産業發展的經濟合理性要求和市場條件，逐步替代礦産資源分佈等傳統區位因素，成爲産業區域佈局的主導因素。一方面，近年來高速增長的鋼鐵、建材、有色金屬、汽車、電子等基礎産業和加工工業進一步向東部沿海地區集中，這些部門具有明顯的規模經濟和範圍經濟要求，需要依托基礎設施和人力資本供給條件較好的區域。另一方面，能源工業等對資源依賴程度較强的産業，向西部地區集聚的勢頭增强，西南地區的水電資源開發、西北地區的油氣資源開發等，都形成了相當規模。爲解决東部沿海地區能源和水資源的短缺，不得不建設遠距離的資源調配工程，比如正在建設的南水北調工程，以及西電東送、西氣東輸等，形成了資源大跨度區際調動。
沿海地區國際化程度提高，利用國際資源的區域差距擴大
沿海和內陸地區因其開放度和參與國際分工水平差异，在全球化迅猛發展的背景下表現出不同的區域發展特徵。東部沿海地區得益于進入國際市場的區位條件和開放的先行優勢，成爲國際産業集聚和吸納外商投資最爲密集的區域，外商直接投資的88%～90%集中在東部沿海地區，其中長三角、珠三角和京津冀三大城市群外貿出口和外商直接投資佔全國的80% 左右。而廣大的內陸地區經濟聯繫仍主要面向國內市場，吸納國際資本和産業轉移規模有限。今後一段時期，隨著沿海地區生産要素價格的抬昇，一些失去比較優勢的産業會向內陸地區轉移，但在相當長的時期內，總體格局不會改變。
區域間競爭和合作交互作用，推動了區際互動發展
一方面，區際競爭關係加劇。一些地方政府以工業園區建設和城市建設爲載體，調動各種資源擴大投資規模，包括以稅收優惠和土地低價吸引投資，使得一些不具優勢或者資源環境承載能力較弱的區域，也形成較大的工業規模。與此同時，在經濟較爲發達的地區，以市場爲基礎的區域經濟合作全面展開。各地區出于增强競爭力的內在要求，開始突破傳統的制度性障礙，推進區域經濟整合，發展各種橫向合作。區域經濟合作架構和各城市定位正在形成和深化之中，區域優勢資源整合能力提高，降低了區際交易成本，給各城市發展帶來了實際利益。區際競爭促進各區域提高本區域競爭力，區域經濟合作和生産要素大規模區際流動，增强了區際互動發展關係。
中國區域經濟政策面臨的挑戰
文章表示,中國區域政策的調整與發展戰略、體制環境的變化密切相關。改革開放以來，經濟權限下放，市場化程度提高，生産要素的空間流動性增强，流動規模迅速擴大，經濟活動呈現空間集中趨勢。長期以來，中國區域政策的核心目標是解决區域間經濟發展不平衡和協調區域間利益關係，但由於在指導思想上主要是控制區域間經濟總量和增長速度的差距，因而也帶來了諸多矛盾和問題:
一些區域産業發展超過了資源環境承載能力，導致生態環境惡化
推進工業建設和城市擴張的過程中，大量消耗資源和佔用耕地，環境損耗和污染加劇，導致一些區域資源環境承載力快速下降。近年來，雖然中國環境治理和生態建設投入明顯加大，但污染排放增加，生態惡化趨勢未得到有效遏制。2005年，中國二氧化硫排放量爲2549萬噸，居世界第一位，酸雨區面積約佔國土面積的30%。各省區市“十一五”規劃中確定的經濟增長速度目標普遍比國家的預期目標高1～2個百分點，但主動把污染物排放、能源消耗值提高到比全國目標水平高的，却幾乎沒有。
人口轉移滯後于經濟的空間集聚，區域間收入差距擴大
沿海地區成爲農村外出勞動力的主要吸納地，但受現有體制制約，絕大部分流動人口難以轉化爲本地人口，除了獲取勞動報酬以外，他們所創造財富的剩餘部分大多轉化爲當地收入，這無疑進一步擴大了區域間的收入差距。一些地方政府不重視轉移勞動力本地化和相應的公共服務能力建設，大量轉移勞動力被排斥在城市化進程之外。1990～2005年，城市建成區面積擴大了1.4倍，但城鎮人口僅增長88%，城市用地增長率與人口增長率之比爲1.6∶1。城市擴張過程中，大量佔用耕地，形成大量失地農民，初步估算全國有2000多萬人。據有關資料，失地農民中僅有1.5%被安排就業， 5%得以轉化爲城市居民。
對社會事業平衡發展重視不够，公共服務水平區際差距擴大
國家强調以經濟建設爲中心，區域政策偏重經濟發展的區域平衡，對教育、衛生、文化等公共品供給的區域平衡關注不够，使得公共服務水平的區際差距擴大。發達地區經濟成長性較强，財力增加較快，能够相應增加對社會事業的投入。而經濟落後地區受到自身財力的約束，加之中央財政轉移支付規模有限，與發達地區的公共服務水平差距進一步拉大。
沿海地區對外貿易中加工貿易比重高，技術創新能力薄弱
沿海地區參與全球化生産體系，製造業規模迅速擴大。但在全球製造業的生産鏈上，仍處於中低檔環節，出口産品中加工貿易比重大，初級産品和高能耗産品佔有相當比重。高新技術産品出口中，85%以上是外資企業完成的。技術主要依靠引進和模仿，自主創新能力不强，産品附加值低，但製造業規模擴張帶來的污染排放等外部成本却很大。
造成上述問題的原因是多方面的，既有中國現有區域政策不完善、區域管理體制不健全、區域規劃和法制建設滯後等因素，也與現有體制下地方政府的行政干預和過度競爭等因素有關。解决這些問題，不僅需要合理規範地方政府職能，創新區域發展模式，也需要重塑市場經濟體制下的區域政策框架。
完善社會主義市場經濟體制下的區域政策框架
文章認爲,“十一五”規劃綱要在區域政策上改變了以往偏重區域間經濟平衡發展的取向，在强調發揮市場作用、促進生産要素在區域間自由流動、增强區域發展互動機制的基礎上，進一步調整了區域政策。其核心思想是：更加强調各區域公共服務的均等化和控制居民收入水平差距；更加强調經濟社會發展與人口資源環境在空間上的協調；更加强調按照市場規律，促進人口和生産要素向優勢地區集中，以城市群爲主體形態推進城市化。此次調整對進入21世紀的中國區域發展將産生重要影響。
實施各有側重的區域發展戰略
西部大開發側重重大基礎設施建設和生態環境建設，改善西部地區投資環境，培育發展有優勢資源支撑的特色産業，加大人力資本投資力度。振興東北老工業基地側重結構調整和國有企業改組改造，擴大對外開放，特別是加强與毗鄰國家的經濟技術合作，建設具有比較優勢的裝備製造、原材料、農産品深加工基地，推進資源型城市經濟轉型。促進中部地區崛起側重依托現有基礎，提昇産業競爭力，構建綜合交通運輸體系，發展物流和商貿業，完善市場體系。鼓勵東部地區率先發展側重提高自主創新能力，加快形成一批自主知識産權、核心技術和知名品牌，促進加工貿易昇級，提高外向型經濟水平，增强國際競爭力。
促進生産要素在區域間的自由流動
“十一五”規劃綱要提出要“健全區域協調發展的互動機制”，核心是要健全市場機制，通過促進生産要素的自由流動，實現資源在空間上的優化配置。完善區域政策框架，首先要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，消除阻礙生産要素自由流動的各種制度和人爲因素，通過自由流動實現各區域利益的最大化。同時，爲了彌補市場機制的不足，政府要發揮應有的作用。比如：加大中央政府對欠發達地區的財政轉移支付，提高其公共服務水平；鼓勵地方政府間的互利合作和發達地區幫扶欠發達地區；合理規範各級政府的行爲，推動企業的跨區域聯合。
實行區域間公共服務均等化
由以往强調控制區域間經濟總量的差距，轉向强調縮小不同地區間的公共服務和居民收入水平的差距，這是完善區域政策框架的一個重要指導原則，體現了“以人爲本”的發展理念。內陸欠發達地區不追求經濟發展水平跟沿海發達地區一樣，但公共服務水平應該跟東部地區大致一樣。實現區域間公共服務均等化，要求規範各級政府職能，政府從市場已經具備功能的經濟調節領域退出來，轉向主要提供公共産品和公共服務；財政資金從生産性和盈利性領域退出來，投向教育、醫療、社會保障、環保等公共事業；隨著財力的增長還需要加大轉移支付力度。西部欠發達地區有些地方政府公共支出捉襟見肘，需要加大中央政府財政轉移支付規模，提高當地的公共服務水平，逐步縮小與東部發達地區公共服務水平的差距。
按照“主體功能區”調整完善區域政策
“十一五”規劃綱要提出了推進形成“主體功能區”的要求，將國土空間劃分爲優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。區域資源環境承載能力、現有開發密度和發展潜力不同，主體功能定位也應有所差异：優化開發區域要著力提高産業的技術水平，化解資源環境瓶頸制約，提昇參與全球競爭的層次；重點開發區域要充實基礎設施，吸納資金、技術、産業和人口集聚，加快工業化和城市化步伐，提昇區域輻射功能；限制開發區域要實行保護優先、適度開發的方針，加强生態環境整治，適度發展特色經濟，引導超載人口有序向外轉移；禁止開發區域要依據法律法規和相關規劃規定實行强制性保護，嚴禁不符合功能定位的開發建設活動。按照主體功能定位，還將調整完善區域經濟政策和績效評價。
以城市群爲主體形態推進城鎮化
城市群的興起是人口和生産要素向優勢區域流動和集中的結果。集聚形成的規模經濟和範圍經濟，使得生産和服務的交易成本、運營成本和管理成本大大降低，投資回報率和要素收益率明顯提高。“十一五”規劃綱要提出“要把城市群作爲推進城鎮化的主體形態”，以提高生産要素的空間配置效率，節約稀缺的土地資源，保護生態環境。今後一個時期，在提昇發育比較成熟的長三角、珠三角、京津冀三大城市群整體競爭力的基礎上，還要在重點開發區域內培育若干新興城市群，以改善這些區域的空間結構。
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