大多數國家的現代化進程都不可能是均衡的，後發展中國家尤其顯著失衡。這些社會普遍形成了諾貝爾經濟學獎得主劉易斯所說的“二元經濟”結構。整體經濟的一部分是現代經濟部門，另一部分是傳統經濟部門。前者集中于沿海和城市，後者則主要分佈在農村。在這一二元結構中，現代經濟部門佔盡資源與效率優勢，農村則相對以至絕對地落後。
於是，農村、農民、農業就成爲現代化進程中的一個“問題”。農村之外的知識分子和政府都在思考解决這個“問題”。於是，貫穿整個20世紀，在後發現代化國家，比如與中國前後脚開始現代化的韓國、日本，都出現了一波又一波鄉村建設運動。
在中國，鄉村問題也始終是現代化過程中的一個艱難的問題。作爲一輪最新努力，政府最近提出了“新農村建設”的綱領，將這一努力放在歷史大背景下考察，當可有助於厘清解决鄉村問題的某種可能方向。
鄉村建設的兩次半努力
這一百多年來政府及知識分子解决鄉村問題的努力，大體上可以劃分爲三個階段。
第一個階段以1920-1930年代的鄉村建設運動爲代表。
1920年代，學術界第一次以現代學術語言提出了“農民問題”。彼時鄉村社會法定的基本治理模式是“自治”，一些本地知識分子也藉助這一程序推進鄉村建設。不過，這一努力由於鄉村社會資源與人才的空洞化而難以爲繼，鄉村陷于更大的經濟、社會與文化危機。
隨後出現了聲勢浩大的“鄉村建設運動”，參加這一運動的學術團體和教育機構達600多個，這些組織機構在全國各地建立各種實驗區1000多處。這其中，最著名的當屬晏陽初的定縣試驗和梁漱溟的鄒平試驗、華洋義賑會在農村開展的合作信用試驗等。
至於政府方面，也幷非無所作爲，南京國民政府開闢了若干試驗縣。在更大範圍內則建立農村保甲組織，在傳統體制漸顯瓦解之勢時，嘗試農村社會的再度整合。這一保甲制度幷不局限於鄉村自衛，而包含“管、教、養、衛”四方面豐富內容。不過，真正見諸實效的祗有管治、保衛、教化，至於如何養民、益民，改善農村教育和衛生，則乏善可陳。
20世紀第二次鄉村建設努力，就是1950年代的合作化、集體化運動。本來，革命的主要目標是平均地權。但是，在革命成功之後，决策者發現，要實現現代化，首先必須讓農民本身現代化，因而，必須對農民進行自上而下的啓蒙。其次，要實現現代化的主要目標——建立工業體系，必須獲取農民的剩餘，動員鄉村社會的資源。
正是爲了實現這兩個目標，鄉村建設很快地走向了合作化及其最爲極端的形式——集體化，從而在農村建立了完整的集中的自上而下的觀念與行政控制體系。這套體系讓中國農民第一次被整合進現代政治共同體中。能够直接與城市發生關聯，但這是一種不對稱的關聯，其中的關鍵因素正是城鄉隔絕的戶籍制度。一方面，這套體系對農民進行啓蒙和教育，農民被動地接受城市的意識形態，成爲“新農民”。另一方面，這套體系是資源汲取管道，農村的剩餘被轉移到城市和工業部門。
正是這套體系，讓二元結構制度化、法律化，幷使鄉村問題首次被制度化。中國儘管農村人口佔全國人口的大多數，但他們在政治决策、財政轉移方面，均缺乏自己的代表，也缺乏社會聲音，更缺乏影響政策的制度渠道。
當然，這套控制體系也産生了一些附帶效應。基於意識形態目的而開展的國民教育，傳播了現代知識和技術。那些接受了現代基礎性教育的農民被戶籍制度强制封鎖在農村，現代知識擴散促使農業生産效率和農民健康水平有所提高。
但這套自上而下的集體化體制里，農業生産效率低下，鄉村不僅不能爲城市和工業化做貢獻，反而成爲纍贅。在這種情况下，政府被迫放弃公社制度，賦予農民不完全的土地私有權利，相應地，逐漸開始村民民主自治的嘗試。這祗能算20世紀鄉村建設的第二次半努力。
過去二十多年來，政府主要政策就是放鬆外部依賴戶籍制度、內部依靠集體化進行控制的那套體系的保護，聽任農民自行沖破它，但同時，也讓農民必須自己爲自己的命運和幸福負責。因而，相對於僵硬的集體化時代，這一時代農民獲得了部分自由，城鄉隔離在事實上被打破，儘管法律上依然存在；農村社區因此也捲入城市分工體系而享受到了現代部門的好處。但由於各種資源嚴重流失，農村也呈現出凋敝趨勢。
正是在這種背景下，從1990年代後期開始，一些知識分子接續1930年代鄉村建設運動傳統，開展新一輪民間鄉村建設努力，可以說是政府提出新農民建設綱領的一股推動力量。
啓蒙情懷與城市導向
總結上述三次、尤其是頭兩次鄉村建設運動，可以看到若干明顯的特徵。
第一，歷次鄉村建設運動，都是由外力發動的。因爲鄉村是現代化過程中的一個問題，所以，鄉村以外的知識分子和政府才來介入。他們本身就具有局外人的意識，帶有强烈的啓蒙色彩。不管是城市里的學者還是試圖實現現代化的政府，都預設了農民“愚昧落後”這個判斷，幷將農村的衰落主要歸咎于此。現代啓蒙主義隱含著一種致命的自負：農民不知道自己的權利是什麽，不知道該怎樣擺脫貧困，也不知道如何安排私人生活，所以，需要知識分子或政府來指導他們，安排他們的生産與生活。假如他們不願配合，那就强制他們。
第二，很多鄉村建設致力於把農民捆綁在農村，儘管其意圖各不相同。幾乎所有的鄉村建設活動，最終都讓農民服務于知識分子的價值偏好。
20世紀初各國出現的鄉村建設運動，都多少帶有一定的浪漫色彩和文化保守主義色彩，帶有城市知識分子反工業化、城市化的情緒。這些知識分子把自己的希望强加于農民：保持文化連續性，維持固有生活方式。他們的很多努力，都是爲了讓農民繼續留在農村，而不管農民自己是怎樣想。1990年代以來部分知識分子的鄉村建設努力，則更爲實用主義，他們是基於社會穩定的考慮，而主張通過鄉村建設，把農民留在農村，使之不至於擾亂城市的秩序。
至於政府自上而下推動集體化運動、建立法律上的城鄉分隔，則旨在讓農民向工業化城市供應資源，以確保現代部門可以推進現代化。農民的角色是政府單方面確定的。
第三，幾乎所有鄉村建設運動，都帶有程度不等的集體主義傾向。不少知識分子對鄉村的想象中本來就包含著對城市個人主義的反叛，希望到農村尋找淳樸的集體主義生活形態。他們始終把散漫、一盤散沙，視爲農民的固有弱點，而試圖以合作性組織，整合農村，他們認爲，這是農民改善自己境遇的唯一出路。
鄉村建設的起點是農民的自由
由上面的歷史回顧可以看出，“三農”問題”問題實在是與現代化伴生的老問題，知識分子和政府也進行了廣泛的探索和努力。不過，在進行了如此巨大努力之後，這個問題依然嚴重，這說明，以前解决問題的思路，可能存在盲點。政府官員和知識分子有一種自負，總是試圖把自己的計劃、規劃、設想强加于農民，幷爲此或者漠視農民的自由與權利，或者用法律和政治手段限制農民的選擇權利。這正是以前兩次鄉村建設努力的一個盲點。
政府目前提出新農村建設，情勢已與上兩次鄉村建設大不相同。第一，現代性面臨質疑，建設新農村也不再是一個啓蒙或教育農民的問題，村民自治的實踐也已經證明，鄉村民主如果說存在障礙的話，那也不是因爲農民愚昧，而是因爲基層政治體制不够健全，司法體系不够有效。第二，現代部門已足够强大，不再需要從農村汲取資源，相反，祗要具有政治意志，即可實現城市反哺農村，可以通過增加財政投入，增加農民的福利。因而，今日建設新農村，已不再是一個經濟問題，而主要是一個財政問題。第三，過去二十年半自髮形態的鄉村建設，已使大量農民進入城市現代部門，這一過程是難以逆轉的。
考慮到前兩次鄉村建設的得失，考慮到新農村建設所處的新情勢，筆者以爲，本輪新農村建設能否真正增進農民福利，能否較爲有效地解决鄉村問題，關鍵在於，政府在制定政策、尤其是基層政府在執行過程中，知識分子在從事鄉村建設時，能否真正地尊重農民的尊嚴、知識、自由與權利。
從心態上說，當政府或城市社會投入新農村建設的時候，不應當帶有道德優越感。鄉村不是一個“問題”。鄉村在現代的落後，有其固有的經濟與政治根源，而與所謂的“愚昧”、“無知”沒有關係，今日應當擺脫形形色色的文化决定論、教育决定論、知識决定論，而真正地信任農民，承認和尊重農民在新農村建設中的主體地位。政府和知識分子的作用是輔助性的。
這其中最重要的自由，是遷徙自由。關於新農村建設與農民市民化進程之間的關係，正確的邏輯應當是：城市化進程是對農民永遠開放的一個選擇，而政府假如要讓這個進程比較平穩，那就應當强化農村的公共品供應和福利供應。也就是說，新農村建設不應成爲阻礙農民市民化的理由。政府增加對農村的公共投入，其目的不是爲了把農民捆綁在農村，相反，政府僅僅在履行其作爲政府的正當職責，其實即使投入增加之後，也與政府對城市的投入不能相提幷論。政府幷不因此獲得强留農民在農村的道義優勢。事實上，在建設新農村的時候，政府必須繼續致力於保障農民的遷徙自由，尤其是通過戶籍制度改革、土地制度改革，使農民能够比較方便地流入城鎮。
另一個自由就是讓農民選擇生産、生活的經濟形態。提出新農村建設綱領之後，各地官員蜂擁到集體經濟成功的典型——南街村和華西村參觀，輿論似乎認定，集體經濟更有利於新農村建設。
問題不在於，究竟是南街村還是小崗村的制度安排更有利於農民的福利，而在於，最終的制度安排，是不是農民自己選擇的，或者更要緊是，農民是否有拒絕參與集體合作組織的權利。當然，保障農民的個人自由與財産權，本來就意味著農民可以自願性進行聯合、合作。事實上，在傳統鄉村社會，本來也不乏合作組織；在今日不少鄉村，農民也組成了社會性、經濟性自願合作性組織。
總之，新農村建設的邏輯起點是農民的自由。過去二十年來半自發的鄉村建設，儘管問題多多，但至少承認了農民事實上的自由和權利。今天所需要做的，是將這些自由和權利從政治上予以確認，幷藉助法律予以保障和深化。
挑戰依然存在。按照慣性，在新農村建設的具體執行過程中，某些地方政府和基層政府很可能借機恢復和擴大控制農民個人、干預村民自治組織的權力；由於新農村建設伴隨著不少財政轉移支付，一些地方政府和基層政府也很容易借機擴大權力。人們現擔心，基層政府會强迫農民大拆大建，强制農民加入合作組織。
如何防範這些危險于未然？這是新農村建設的政策設計者必須考慮的問題。政府所要做的，祗是還農民以公道，尊重和保障農民的自由與權利，約束鄉村基層政府的權力，使之不能侵害農民個人的財産和生活，不能非法干預村民自治活動。果如此，則農民自可解决城市人眼中的“問題”。
來源:21世紀經濟報道 作者:秋風
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