與印度尼西亞和菲律賓的“大爆炸”式改革和泰國與柬埔寨的“謹慎行動型”不同，世界銀行將中國的分權化進程歸爲“漸進主義型”，採用的是“零敲碎打”的方式。報告的作者認爲，中國政府做出了一些臨時性的政策决定，幷通過了直接影響地方政府的法律，但分權化不是一種正式的已形成文件的政策。相反，而是著眼于歷史事實和更全面的政治和經濟改革。
中國的分權化改革集中在行政管理和財政方面，地方政府支出所佔比例是6個國家中最高的。近期，中國的政府間改革變得更加溫和，其重點限於對現存的中央和省之間的財政轉移制度進行均等化的調整。那些著眼于解决更爲基本的問題（比如地方債務的問題）的改革措施似乎不會很快出台。
武漢大學稅法研究中心主任熊偉介紹，自從1949年新中國建立以後，中國一直在探索進行縱向財政分權，即便在統收統支的年代也不例外。世界銀行在2002年的一份調查報告中提到，中國巨大的幅員給有效的中央控制所帶來的障礙，使得中國通過一種精巧構建的，一直具有類似聯邦特徵的政府間框架來强化分權化趨勢。
熊偉認爲，總體來說，由於中國實行單一制的國家結構形式，中央對地方財政的控制非常强，財政分權其實祗是一種“財政放權”。
有爭議的推動力
世界銀行的報告認爲，分權化給中國帶來的影響整體來看是正面的。在財政支出方面，從1978年到2001年，中國教育支出佔總支出的比重差不多增長了兩倍（從6.7%增至18％）。在識字率方面，從1982年到1999年，文盲人口的比例有所下降，在相對貧困的地區下降得尤爲顯著。在基礎設施方面，地方政府的基礎設施投資目前還保持在較高的水平，而不像在菲律賓那樣出現反復。
但是，財政分權到底在多大程度上促進了中國的經濟發展還是個有爭議的問題。
著名經濟學家錢穎一的“第二代聯邦主義”理論指出，在大多數轉型國家中，地方政府構成了經濟增長障礙，而通過中央政府與地方政府之間的分權，中央政府可以約束地方政府對企業進行干預的傾向，促使地方政府的行爲有利於地方經濟的發展。
錢穎一分析了中國改革過程中中央政府和地方政府之間的關係後認爲，中國改革的特徵就是中央政府向地方政府分權，特別是財政分權。這樣就會産生競爭效應，即在要素流動的條件下，地方政府之間的財政競爭會增加地方政府扮演救濟者的機會成本，從而形成一種承諾機制。
通過一個承諾博弈模型，錢穎一闡述了這種效應，幷認爲它在中國改革中起到了很大作用，可以用來解釋中國改革的成功：正是由於中國的分權和聯邦主義的承諾效應，政府不僅在短期內不會成爲財富的攫取者，而且地方政府有積極性去通過建設基礎設施來優化投資環境，通過扶植非國有企業的發展來提昇地方經濟以擴大財源。錢穎一還分析了轉型初期的俄羅斯的情况，由於俄羅斯中央政府獲取了財政收入的相當大的比例，所以地方政府沒有激勵促進經濟發展，反而出現不斷攫取私營企業，腐敗盛行，經濟發展受到限制的不利局面。
具體而言，錢教授認爲，中國的分權伴隨著向地方政府提供財政激勵，從而依靠地方經濟的發展來帶動經濟增長。例如1980年的財政改革，放弃了以往“統收統支”的財政體制，而代之以“劃分收支、分級包干”的財政體制。在新的財政體制下，地方政府與上級政府形成了新的長期財政契約關係。
對於錢潁一提出的財政聯邦制，已故的楊小凱教授認爲，中國的財政分權與西方的聯邦制有著本質的區別。舉例來說，美國的各州有自己的財政來源，州政府官員的權力來自州選民而非中央政府，而中國地方政府的權力來自于中央政府，這就决定了兩種情况下官員的行爲模式是完全不同的。在中國，財政聯邦制實際上造成了地方分割，不能稱爲是完全的制度創新。
北大中國經濟研究中心教授姚洋甚至提出要警惕財政體制過度聯邦化。姚洋教授認爲，財政分權在多大程度上可以解釋中國過去二十年的高速經濟增長，至今還是一個未知數。可以肯定的是，中國過去二十年的高速經濟增長是許多因素共用作用的結果，財政分權如果有作用，也僅僅是原因之一。同時，學者們忽視的一個因素是，中國的財政分權是在一個制度供給失衡的環境中進行的，其結果未必是好的。這個失衡表現在三個方面，即財政分權沒有法律保障、財政分權和行政垂直集權矛盾以及分權制度安排本身不規範。
北京大學政府管理學院楊開忠教授的觀點和姚洋教授的基本類似，他覺得不宜誇大財政分權所起到的作用。楊教授說，分權包含的內容有許多，財政分權祗是其中之一：中央政府向地方政府的分權包括公共品供給、投資决策等方面的分權，這些分權行爲在更大程度上可以看成是中央政府對原來嚴格進行管制的要素配置、生産决策和産品流通放鬆管制的過程。與財政聯邦主義的承諾效應相比，政府管制方面的放鬆（即所謂的行政分權，比如投資審批、地方國有企業發展、區域性優惠政策設定權力的下放以及對企業其他管制政策的放鬆）可能更加重要。楊教授認爲，應該注意到中央政府和地方政府間的財政安排內生於中國經濟市場化改革和中央與地方政府博弈的政治過程，財政分權是結果，而不是原因。
分權過程中存在很多問題
與其他東亞國家一樣，分權化改革在中國也不是一片坦途。
世界銀行早在2003年4月的《東亞城市的轉型》報告中已經指出，在中國，69％的公共開支發生在地方政府，其中又有55％以上的公共支出發生在省級以下政府。中國的許多市縣提供了近100％失業保險和社會保障福利支出，縣鄉兩級政府也提供了大部分重要的公共服務，包括70％的教育預算支出，和55％－60％醫療衛生支出。
但是，地方政府在承擔義務的的同時幷沒有獲得足够的權力。熊偉認爲，從財政分權的內容上看，中央與地方的權力明顯不對稱，對地方財力的剝奪過於嚴重，造成地方政府入不敷出，無力負擔基本的公共開支。
雖然中央政府在法律和政策上對地方政府保持了强有力的控制，但是在實際工作中，地方政府却經常存在不規範操作。中央機構和地方政府之間的矛盾通常是圍繞分權化的速度和資金問題。地方政府對中央强加的財政限制提出了非議，幷且在正常的預算之外增加地方稅收來作爲回應。世界銀行曾做出估計，由於監控和管理體系不健全，幾乎有一半的中國地方政府收入沒有進入正式的地方預算。由於地方政府對當地稅收政策的權力受到限制，地方政府已經開徵了大量“不合法的”預算外收費，産生了一些扭曲效應。
另外，某些責任還不明確，各級政府之間職能重叠的現象還很普遍。中國沒有一部全國性的法律來明確各級地方政府的職能，支出任務的分派由省一級决定，從而各地的做法不相同。
世界銀行《東亞地區分權化——發揮地方政府的作用》的報告中提到，在中國和越南，計劃和預算環節之間協調不够使得計劃往往大大超出了資金能够負擔的範圍。預算過程往往效率很低，而且祗有很不嚴格的時間進度安排。中國的預算過程往往到財政年度開始前兩個月才開始；由於每一級政府在制定自己的支出和轉移計劃之前都必須等下一級政府提供信息，這給體系整體造成了延誤。
世行駐中國代表處首席經濟學家郝福滿認爲，“按照財政支出比例衡量，中國是世界上分權化程度最高的國家之一。如果能够採取改革措施，對一些地方支出責任進行重新分配，提高地方稅收的自主權，更平等地分配財政資源，將有利於中國的分權化發展。”
來源:搜狐財經 作者:劉建輝
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