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| 在台灣，修憲已成為一種政治運動。 |
中評社訊╱題：台灣當前的「憲改」動機與疏解之道 作者：包淳亮（台灣），中國科技大學助理教授
作者認為，台灣的新一輪修憲似正在醞釀。進一步修憲的理由之一是二○○五年修憲後的條文有瑕疵，但用修憲處理憲法上的瑕疵，顯示對憲法毫無感情。馬英九可能掌權的現實壓力，以及立法院選舉綠營崩盤的可怕前景，都是修憲的動機；但修憲作為凝聚台灣主體意識的工具，也有持續性的影響。
從一九九一年以來，「中華民國」已經歷七次修憲，平均兩年一修。此過程忽略了制度持續穩定運作之重要性，從而也減損了憲法的正當性。於是，修憲本身逐漸不再是為了提升政府效能、改善人權，而成為一種政治運動。
雖然二○○五年六月十日第七次修憲之後，修憲門檻提高為「須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數」通過，使修憲非常困難，但這不表示修憲的嚐試會就此止步。
當前的主要修憲建議
許多學者指出目前的政治運作已堪稱為「憲政僵局」，不過筆者認為探討目前的政局，在作為黨派內部消費之用的領土、國號等議題之外，主要的關鍵環節是罷免制度、內閣制與總統制的釐清，以及選制或應選人數的調整。
（一）罷免制度
由於對陳水扁執政強烈不滿，藍營一些人士主張降低罷免的門檻。然而，在民主體制中，選舉和罷免本來就不是對等的；民主是靠著任期制，而非罷免，來保障權力不被把持。罷免是在任期制不足以因應狀況下，非常手段的做法，因此罷免非得要有嚴格高門檻不可；否則不只給社會帶來不安，更增添制度的不穩定性，破壞一般人對於制度的信任與依賴。因此藍營的此一提議回應者有限。
（二）總統制與內閣制
一些學者認為，目前的政爭可以清楚看到台灣制度的混淆，總統與行政院長權責劃分不清。為了徹底釐清權責，將憲法向更徹底的總統制或內閣制轉變，能贏得許多人的支持。不過雖然獨派直到二○○四年還傾向於總統制，以求彰顯台灣獨立自主的地位，但現在因為馬英九可能成為二○○八年的總統，因此給予獨派支持內閣制的心理動機。為了向內閣制轉型，學者建議可以先行考慮恢復立法院對行政院長的同意權，或者以聽證諮詢代替同意權，以制度促成政治協商及其在形成多數執政聯盟上的必要性與可能性。不過藍營對此主張並不積極，似乎也不可能通過。
（三）立法委員選制調整
在二○○四年陳水扁以過半數贏得總統大選之後，國民黨曾經鬥志蕩然，內耗嚴重；因此二○ ○ 五年通過的立委選制調整的修憲案，雖然民進黨林濁水、沈富雄等政治家表示了反對，認為會使綠營受到嚴重挫折，但當時民進黨其實未必不能乘勝追擊，在新選制下，爭取立委席次的過半。到民進黨聲望不斷探底的二○○六年，○五年修憲對綠營的立委選舉的不利才特別彰顯。以目前各政黨的聲勢，藍營似乎可以贏得總席次的四分之三以上；這意味改選之後，立法院不僅可以通過陳總統的罷免案，也可以主導修憲。
不過雖然藍營可望在之後的立委選舉中獲勝，但藍營仍不願積極倒閣，公認的原因除了陳水扁以另提人選替代蘇貞昌來回避解散國會，以及若解散國會則過渡期大權獨攬，同時也是由於許多立委在選舉過程中「開銷」太大；而倒閣引發的解散國會，可能使許多立委永遠的喪失權力。
立委本身的利益受到體制轉型期的重大影響，但這未必意味過去或未來體制本身的問題。關於體制的實質問題是，未來由於立委數量太少、委員
會數量太多，將使少數立委把持立法；然而，澳大利亞、冰島、愛爾蘭、以色列、盧森堡、荷蘭、紐西蘭等國的席次也不甚多，台灣修憲後的一百一十三席立法委員人數未必太少。
至於「委員會」數量太多的問題，僅須修改立法院組識法、減少委員會數量就能解決。因此應該做的是參考相近席次的其他國家國會運作方式，修改憲法位階之下的一般法律，而非質疑憲法。同時，面對枉法濫權的總統，未來改選之後的七十三席區域立委中的同黨立委，若不對之加以聲討，很容易就要先面對自己被罷免的危機，因此明顯較易受到中間選民的壓力。由此，既然多數立委將增加其對所屬政黨的抗拒力，三分之二的罷免門檻就將不是高不可攀。
不斷修憲的心理動機
主張修憲者還可能提出廢除考試院、監察院等主張，不過學理上不必然支持此種修憲；而其他一些涉及政治文化的問題，也非修憲所能解決。至於綠營立委選舉的崩盤危機，考慮到台灣的中間選民是以閩南族群為主的小資產階級為主，因此綠營實應信任中間選民的智慧。捨此不圖，希望靠不斷修憲建立可長可久的憲政秩序，本身就是一種悖論；至於形格勢禁，制憲更不可能。
不過筆者要追問的是，既然有其他可能的解決之道，為何許多人偏偏要以修改憲法作為思考方向？我們也許可以藉由討論修憲的深層心理動機回答這個問題。與威權統治時期不同，民主化時代必須確定誰有權力決定與分享「中華民國」統治地區的政治經濟資源，這使包含大陸的公民權不再可行。這種實質的需要，可能是「中華民國」進行修憲的初始原因。然而，由此展開的修憲，到一九九一年已使「中華民國」逐漸台灣化，李登輝事後稱此為「第二共和」的開始。於是本土化運動所挾持的台灣民主化，推動了「中華民國」的不斷修憲。台灣政治領導人企圖不斷修憲形塑國民意志之策略，也使政治人物自居為政治制度之締造者，致力於不斷地嘗試體制之創新。其結果雖然導致制度持續穩定運作之忽略，但此一犧牲由於具有塑造台灣人國家認同的政治效果，對於獨派來說，似乎仍然值得。
民主的追求，以及自互不隸屬出發的本土政權、新國家的想像，使得台灣乃有持續修憲的衝動。現在馬英九可能成為二○○八年的總統，又進一步加深了限制其權力的考量。
疏導：台灣人參與中國政治
在兩岸關係上，如同華東政法學院的張雪忠所稱，「參與（中國）國家管理的權利，對台灣的政治精英更是須臾不可或缺的。統一後的台灣政府當然只能是地方性政府，但台灣政治精英的政治舞台則不能僅限於台灣一隅。他們不會滿足於在中央政府擔任一些陪襯性的職位，而必須有獲得國家最高政治權力的制度可能性，任何剝奪了這種制度可能性的統一安排都不會對他們產生吸引力」。
因此大陸拉攏連戰、宋楚瑜等瀕臨過氣的前政治領導人，或者拉攏張榮發、威嚇許文龍之類的舉動，遠不足以增進台灣政壇與人民對大陸政府的信任，也未必對兩岸關係的前景產生正面的影響。對台灣人來說，台灣定期選舉產生的議員，才能代表台灣人說話、保障台灣人的權益；分散拉攏台灣政要或台商，只會讓沒有被拉攏的人，產生更大的危機感。
讓台灣人在大陸的代表，改變為由台灣人定期選出，對於兩岸關係具有根本的重要性。因為選出自己的代表，意味著在中國大陸有一席之地，意見能得到傾聽，發揮著影響，可以使台灣人產生一種有身份的感覺，從而可以讓台灣人消彌淪為「二等公民」的焦慮。倘若台灣人民可以選出代表參與中國政治，則國家認同的範疇也可能隨之變遷；而認同中國的台灣人，也勢必產生參與中國政治的訴求。
大陸既可單方制定「反分裂國家法」，強加若干責任義務於台灣人身上，並似乎得到國際與台灣的默認，則大陸也可以單方制定台灣人民參政法，給予台灣人民相應的權利與影響力。很難認為此種參政法所引起的反對會超過反分裂法所引起者，終究一為給予權利，一為科以責任；給予權利才可能實現台灣人當家作主，這是武力或談判等其他方式都不能替代的統一的關鍵環節。
中國國家主席胡錦濤接見連戰、宋楚瑜，雖然象徵兩岸關係的一大進展，但不僅台灣絕大多數人還是擔心相對穩定的現實生活，被兩岸關係的「發展」所攪亂，綠營更擔心統一將使台灣人成為「二等公民」。台灣「本土」勢力仍有很強的動機持續推動修憲、制憲，以象徵與中國的徹底分離；加上馬英九可能掌權的現實壓力，以及立法院選舉綠營崩盤的可怕前景，於是不等二○○五年修憲後的條文有運作機會，就又有了「修憲」之議。
雖然按照目前的形勢，任何修憲提議都難以通過立法院的門檻，但釜底抽薪之道還是消彌獨派人士的不安定感。創造條件使台灣人能夠選出代表參與中國的政治，才是疏導「參政」激情的正路。這種參與必須不是具有黨派色彩的，是反映全體台灣人民心聲的，是制度性的、可以輕易預期的。例如若將台灣的立法委員擬制為全國人民大會代表，則究竟誰是、誰不是台灣地區的人大代表，最終仍然是由台灣人所決定。代表台灣民眾的參政者必須不分藍綠，都能被大陸所正面看待，如此可說是尊重了台灣人當家做主的意願。
（全文刊載於《中國評論》月刊2006年11月號，總第107期） |
