中評社香港7月2日電／就業是民生之本。就業問題是現代經濟學的核心，經濟學上的“凱恩斯革命”以及由此流行開來的政府干預主義就是圍繞就業問題而展開的，故而在西方國家實現充分就業一直是政府的最重要目標。中國經濟時報發表財政部科研所劉尚希文章稱,就業問題，是一個經濟問題，又是一個社會問題，也還是一個政治問題。
文章表示,對具有１３億人口的中國而言，就業問題在經濟社會發展中具有更大的“分量”，在一定程度上可以說，中國改革發展的成敗取决於就業問題解决的好壞。中國是農業大國，有８億人屬於“農民”的范疇，農民的就業狀態從根本上决定了中國經濟社會發展的狀態。如果說，在革命戰爭年代，農民是决定戰爭勝負的决定力量，那麽，在和平建設的今天，農民就業狀態就是改革發展成敗的决定力量。
一、農民“就業狀態”的涵義
文章認爲,中國長期實行的城鄉分治體制，使農民長期處於就業不平等和就業能力低下的狀態，一方面，對農民就業，尤其是對外出打工者長期採取歧視的政策，他們不能平等就業；另一方面，教育資源、醫療衛生資源都是向城市傾斜，在極其落後的農村環境中，造就了就業能力低下的農民群體。而在經濟學教科書關於就業問題的討論中，這些情况都被抽象掉了，或是在假設不存在不平等的情况下來分析的。
因此，分析中國農民的就業問題，祗是抽象地談論有多少剩餘勞動力、需要創造多少就業崗位、有多少人失業是遠遠不够的，勞動力供給和勞動力需求的數量對比關係無法涵蓋我國農民就業的實際狀况，故在此用“就業狀態”這個概念來考察農民的就業問題。
農民“就業狀態”包括三層意思：一是指就業的平等性（或者說就業環境），二是指就業的能力，三是指就業的崗位（機會）。農民就業狀態的變化，就是指農民就業的環境是否好轉，就業能力是否提高以及就業崗位是否增加。就業環境好轉了、就業能力提高了和就業崗位增加了，就可以說，中國農民的就業狀態改善了；否則，就表明農民就業狀態沒有得到改善，甚至惡化了。由於農民就業環境與就業能力决定于制度因素，就業崗位取决於經濟增長，很自然，農民就業狀態的改善既要靠改革，也要靠發展，單有經濟增長無法解决中國農民的就業問題，而農民就業問題解决不好，那其他問題都失去了化解的基礎。進一步推論，我們既需要“在發展中解决問題”的思想，也需要樹立“在改革中解决問題”的理念。
也許還要指出，農民就業既指雇傭就業，即所謂的打工，也包括沒有被雇傭關係的“自我就業”，如從事種植、養殖、加工、運輸、經商，甚至開工廠、辦公司等等。打工也好，自我就業也罷，都離不開就業環境、就業能力和就業機會這三個方面。
二、重新認識農民就業問題
長期來實行城鄉分治制度造成的經濟與社會的二元結構，使中國的就業形成了兩大板塊：一是城鎮戶口勞動力的就業，二是農村農業戶口勞動力的就業。對於第一就業板塊，我國長期是由政府來安排的，在計劃經濟體制下完全由政府“包”起來，基本不需要個人操心。實行市場化改革以來，這種狀况被打破了，政府提出“堅持勞動者自主擇業、市場調節就業和政府促進就業的方針。”勞動力市場逐漸形成，企業下崗職工、高校畢業生及其他新增就業人員都需要自己尋找就業門路。但隨著城市就業壓力的增大，政府對此採取了許多傾斜性政策，２００２年底開始實行的積極就業政策，主要就是針對城市而言的。而對於第二就業板塊，農民長期固定于土地上，不允許流動。隨著聯産承包責任制激發出來的積極性和農業效率的提高，一部分農村剩餘勞動力就地轉向非農産業，如鄉鎮企業、家庭企業等，開始了農村的工業化。
文章分析,第二就業板塊的多元化格局固然與改革開放的大背景相聯繫，如允許鄉鎮企業、個體工商業等非國有經濟（後來進一步變爲非公有經濟）的發展，爲農民就業提供了更大的空間，但在農民就業的制度安排上幷未有大的變化，近幾年政府對農民就業的關心、關注和重視都零散地體現在與多元政策目標相聯繫的各項政策之中，如農村稅費改革，目標是减輕農民負擔；關注“農民工”問題，目標是减緩長期不公正對待農民工激發的各種社會矛盾；政府擴大對農業的投入，目標是糧食安全；開始給農民提供一些勞動技能培訓，目標是緩解農民長期不能平等獲得教育資源所帶來的巨大壓力；加强農村基礎設施建設，目標是爲大量的過剩生産能力找到出路，化解國民經濟新階段的“過剩危機”等等。與過去相比，這些政策表現出巨大的進步性，體現了以人爲本的新理念，而且對農民就業也帶來了實實在在的幫助。問題是在各級政府對農民就業問題缺乏整體考慮，長期使之處於“體制外”原生態，平等就業就不可能實現，農民的就業能力難以提高，農民的就業機會也難以真正增加。農民的就業狀態若在整體上不能得到有效改善，新農村建設就可能出現“泡沫化”，“少取多予放活”的方針就可能變成了祗是“送溫暖”、“關懷”和“照顧”，城鄉經濟社會發展可能仍舊是“兩張皮”，最終的結果是中國經濟社會發展就會因“農民就業”這個瓶頸而不可持續。
中國１９４９年以來的幾次經濟大調整，都是從農業開始的，其實質都是農民就業安排的調整。１９６１年開始的國民經濟大調整，首先就是讓近千萬人回鄉充實農業生産勞動力，解决吃飯的問題。１９５８年“以鋼爲綱”的大躍進把農村最主要的生産要素——勞動力，大量地吸納到工業領域，農業嚴重“失血”，加上浮誇風盛行，造成了糧食極度短缺、不少地方餓死人的惡果。這次教訓强化了這樣一種觀念：要加强農業生産，不能讓農民輕易地離開土地。戰爭時期創造的“人海戰術”移植到了農業經濟領域，出現了所謂“８億農民搞飯吃”的局面。這種封閉式的加强農業的做法，造成了長期的低效率，吃飯的問題幷沒有因爲人多而得到解决。直到農村聯産承包責任制的普遍推行，農民在農業領域的就業方式再一次得以調整，從以集體爲單位的就業變爲以家庭爲單位的就業，使當時水平下的個體就業能力得到充分發揮，改變了集體方式下人人種糧的狀况，促進了農業的分工分業，以家庭爲單位的種植、養殖和加工開始興盛起來。從集體到家庭的轉變，使農民就業在有限的空間里有了更大的自由，農業效率大大提高，農民收入也出現了有史以來的大幅度增長。農業的發展爲工業和城市提供了新的發展空間，幷一直延續到上世紀９０年代中期。１９９８年出現的經濟增長滑坡，標誌著１９７８年開始的農民就業狀態改善給整個國民經濟帶來的發展空間已經用到極致，城鄉之間的矛盾和沖突日益尖銳起來。
文章指出,其實，當前我們面對的問題都與農民的就業狀態有關。改革開放初期農民就業狀態的改善主要表現在給予了農民更大的就業自由，從集體轉變以家庭爲就業單位，農民可以根據具體情况來安排自己的工種和崗位，可在種糧、種經濟作物、養殖、加工、經商、打工等等之間做出不同層次的組合和選擇，使各種生産要素得到最充分、最有效的利用和使用；對土地、資金、家庭勞動力也可以實行不同層次的不同組合，以産生最大的收益。這種微觀就業狀態改善帶來的高效率一直支撑著中國的工業化、城鎮化和市場化，也支撑著中國的改革、發展和穩定。但現在已經到了極限，再也無法承受規模日益龐大的中國這個經濟體所帶來的重壓，農民有太多的不能承受之重。
在中國，農民就業狀態是判斷城鄉經濟社會發展協調程度的基本標誌。祗要農民就業狀態不斷改善，有更好的就業環境、更强的就業能力和更多的就業崗位，城鄉經濟社會發展就會自動地趨向協調。像浙江等發達地區能率先發展起來，究其原因主要是農民的就業狀態較好，地方政府營造了較好的就業環境，農民有較强的就業能力，尤其是自我就業能力，從而推動了城鄉的協調發展。
三、農民的就業狀態决定了中國現代化的進程
文章認爲,農民就業狀態是中國經濟社會發展最大的制約因素，構成我們現代化進程中最主要的公共風險來源，一旦轉化爲現實，它引發的將不祗是經濟危機，還有社會危機和政治危機。農民就業狀態與中國的改革發展緊密相連，與擴大消費、縮小收入分配差距、國家糧食安全、以及工業化、城鎮化和市場化等當前的重大問題都有內在的關聯性。中國的特殊性很大程度上是由極其龐大的農民群體來建構的，無論作爲生産要素，還是作爲生産者和消費者群體，對經濟、社會和政治發展所産生的影響是巨大的，是左右中國前進步伐的主要力量。這從下面幾個問題的分析中可以看出農民的力量及其與就業狀態的內在聯繫。
１．擴大內需戰略的實現依賴于農民。主要靠外部需求來拉動經濟增長，是不可持續的，擴大內需逐漸成爲共識。而擴大消費重點在擴大農民消費。因爲內需不足，主要在消費需求不足，而消費不足主要在農民消費不足。有一個人大代表算過這樣一筆賬：全國農村按照２．５億戶農戶計算，如果每戶一台電視機、一台洗衣機、一台電冰箱，農村家用電器市場就能容納６２５０萬台彩電、１５６７５萬台洗衣機和２０５５０萬台電冰箱。由此不難想見，農民作爲消費者能爲中國提供一個多大的消費市場。問題是農民有這種需求，但缺乏現實購買力，巨大的消費市場還是潜在的。因此，要把這個巨大的潜在市場開發出來，必須擴大農民的現實購買力；而要擴大購買力，必須增加農民收入；而要增加收入，核心在於改善農民就業狀態。一個清晰的邏輯鏈條很自然地擺在了我們面前：擴大內需——擴大消費——擴大農民消費——擴大農民現實購買力——增加農民收入——改善農民就業狀態。
２．縮小分配差距，重點在農民。中國的收入分配差距在不斷拉大，不管如何評價，這已經是一個事實。暫且不論收入分配差距擴大的原因是什麽，縮小差距應是一個必然的趨勢。不管這個趨勢的到來是很快還是很慢，至少有一點是可以明確的，如果沒有農民就業狀態的改善，那麽收入分配差距將永遠也不會縮小。中國的收入分配差距，主要是群體性的分配差距；而中國群體性的分配差距，主要是城鄉居民之間的差距；而城鄉之間的差距，主要是就業狀態的差距，即就業能力、就業機會和就業環境的差距。
３．糧食安全也系于農民。在全球化背景下，糧食安全的重要性在此無需多言。保證一定的糧食供應，决定于農業綜合生産能力。中國農業是一種經驗型農業，其就業能力的形成，主要依靠經驗積纍。要促進農業部門內部的分工分業，提高農業的專業化協作水平，實現傳統農業向現代農業轉化，幷在這個基礎上保障中國的糧食安全，提昇農民的就業能力是前提條件。
另外，隨著土地生産率的提高，農業部門的剩餘勞動力要及時地轉移到非農産業部門，否則，會造成“窩工”現象，阻礙農業綜合生産能力的進一步提高。從農業部門進入非農産業部門，需要新的就業能力、就業環境和就業機會，不然，這種就業轉移就會不順暢，甚至引發各種社會矛盾和沖突。現實的情况已經說明了這一點。不難看出，保障我國的糧食安全，僅僅鼓勵農民種糧是遠遠不够的，全面改善農民就業狀態是基礎。
４．進一步推進工業化、城鎮化和市場化，其最大的約束是農民。工業化是一個社會化的過程，包括生産過程的社會化、産品的社會化和勞動的社會化，內含著專業化分工與協作的不斷擴展。從中國的工業化歷程來看，在工業化初期，農民整體上是被排斥在這個過程之外的，農民的任務是爲工業化提供糧食、原材料和資金積纍。現在中國已經進入工業化的中期，在這個階段，農民事實上已經參與到工業化過程之中，鄉鎮工業、家庭工業以及龐大的農民工都已經成爲工業化的一部分，幷成爲工業化的重要力量。進入工業化後期，“平面化”的擴展與産業的昇級、增長方式的轉換將會結合起來，對勞動大軍的要求也會大大提高。在這個階段，如果農民就業狀態得不到改善，則會産生如下公共風險：要麽因爲農民的就業能力低下，使大量剩餘勞動力不能被吸納到工業部門就業，使農民的就業轉移受阻；要麽使後期工業化的昇級受阻，陷入低水平的“平面化”擴展而不能自拔，增長方式的轉換將無法實現。從現實情况看，出現後一種情况的可能性更大，中國的經濟增長方式長期難以轉換，與規模龐大的農民群體的就業狀態密切相關。抽象的工業化是不存在的，農民就是中國工業化的一部分。總之，中國的工業化不可能“甩開”農民而單兵獨進，祗能在適應農民就業狀態條件下而逐步成長。
與工業化相伴隨，城鎮化是一個不可避免的過程。從居民角度看，城鎮化過程是吸納農民轉變爲市民的過程。城鎮化有利於生産力的積聚和集中，但要佔用土地資源。土地是農民就業的基本保障，城鎮化的推進勢必會與依賴于土地而就業的農民發生沖突，除非受城鎮化影響的這些農民能順利地進入非農産業就業。
工業化、城鎮化都離不開市場化。以市場化爲導向的改革，就是要逐步掃除市場發揮作用的各種制度障礙。但制度障礙的掃除替代不了市場本身的發育過程，更替代不了市場主體的成熟過程。農民既是生産者，又是消費者，還是各産業部門的生産要素，對市場的影響是多維度的。作爲生産者，影響産品市場；作爲消費者，影響消費市場；作爲生産要素，影響勞動力市場。無論從哪個角度觀察，中國龐大的農民群體幷未完全進入市場，一個重要的標誌是農民對市場的依賴程度幷不高。作爲生産者，幷不完全爲市場而生産；作爲消費者，部分消費資料（尤其是食品類）幷不來自于市場，而是自産；作爲生産要素，隨時都可以退出勞動力市場。工業化、城鎮化和市場化，都受到農民就業狀態的約束。或者說，工業化、城鎮化和市場化的邊界是由農民就業狀態來决定的。農民就業狀態能改善到什麽程度，工業化、城鎮化和市場化才可以推進到什麽程度。
還有諸如充分就業、自主創新、資源與環境等等問題，都與農民的就業狀態有直接的關聯，或者說，這些問題的解决同樣立于農民就業狀態改善這個基礎之上。靜態地看，農業是國民經濟的基礎；動態觀察，農民是整個中國的基礎，是經濟、社會和政治的基礎，也是物質文明、精神文明和政治文明的基礎。祗要就業狀態很差的龐大農民群體還“站”在一邊，祗要他們依舊處於就業不平等、就業能力低、就業機會少的狀態，就意味著中國得以發展的這個“基礎”很脆弱，中國的現代化就會變成空中樓閣。由此我們不難推出一個結論：農民的就業狀態决定了中國現代化的實際進程。
四、改善農民就業狀態既是短期的任務，也是長期的目標
文章稱,與城市的就業問題相比，農民就業問題具有特殊性，二者之間有重大區別。相比之下，農民的就業問題既是發展的問題，也是改革的問題，與中國當前面臨的許多重大問題都緊密地聯繫在一起。正是農民就業問題的特殊性、複雜性和關聯性，它的重要性才被凸現出來。
因此，“三農”問題的解决和新農村建設的實施都應當圍繞改善農民就業狀態來做文章，祗有聚焦到這個問題上來，“多予少取放活”的方針才能真正落到實處，幷産生長期效果；以工促農、以城帶鄉的長效機制才能真正建立起來；農民才能真正進入國民經濟循環，不再被邊緣化；農民的各項權利才能真正得到維護，沒有就業權，其他權利都失去了基礎。
農民就業分爲三類：一是在農業部門就業，包括農林牧漁等。二是在農村的非農産業部門就業，包括工業、商業批發和零售、儲運、建築等第二産業和第三産業。三是异地就業的農民工，主要是在城市的各非農産業就業。儘管就業崗位不同，但都是屬於戶籍概念下的農民群體，與城鎮戶口的就業者享受的待遇是完全不同的。
就短期來說，最重要的是緩解這三類農民就業不平等狀况，同時加强對現有勞動力的就業技能培訓。這需要轉變基層政府職能和擴大政府對農村基礎設施的投入來逐步解决。改善農村基礎設施，既能改善農民的就業條件，也能改善農民的生活條件，幷還能在基礎設施建設過程中給農民提供新的就業崗位，可收“一石三鳥”之效。從這個角度來看，當前新農村建設中大爲流行的住宅改造、改建倒是其次的事情。
另外，農民就業技能的培訓十分迫切，在初期應當完全由政府免費提供，幷覆蓋上述三類農民。有些地方主要局限於外出打工農民的培訓，認爲種地的農民不需要培訓，這無疑是一種錯誤的認識。根據農民就業的具體需要來設計多樣化的培訓課程，盡量避免主觀臆斷，不切實際。進一步加大農民培訓的力度和廣度，應是當前新農村建設的重要內容。
從中期來觀察，提高農民的就業能力是重點。在近５億的農村勞動力中，初中以下文化程度的佔到８７％，其中７％基本不識字。面對這種狀態，要在短期內把現有農民訓練成高素質的勞動大軍是不現實的。因此，全面提高農民就業能力應是一個中期目標。
從遠期來分析，農民向市民的轉化是關鍵。中國土地的城鎮化，快于人口的城鎮化，而整個城鎮化又滯後于工業化。儘管原因多方面，但主要是農民的就業崗位都是靠農民自己來創造的，城市工業化爲農民提供的就業機會遠少于農村工業化。因此，農民向市民轉化，需要打開城門，爲農民就業提供更多的機會。也許，農村的非農産業發展會造就一批規模不等的城鎮，但不能要求非農産業就業的農民全部就地轉化爲市民。事實上，這也是不可能的。中國人地關係日趨緊張，資源與環境的壓力日漸增大，農村分散化的工業化已經沒有多少空間，向城鎮轉移是必然趨勢。
綜上所述，改善農民就業狀態既是當前的任務，也是長期的目標，但在不同時期的重點是不一樣的。當前重在改善農民就業不平等狀况，使農民有一個更好的就業環境；中期的重點是全面提高農民就業能力，减弱農民就業能力不足對現代化進程的制約；從遠期看，重點是開放城鎮，爲農民創造更多的就業機會，實現農民向市民的轉化。如果說，“三農”問題、新農村建設是政府工作的重中之重，那麽改善農民就業狀態，則是“三農”問題、新農村建設的重中之重。
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