中評社香港7月31日電／“上有政策，下有對策。” 中華工商時報發表文章稱,在本輪宏觀調控的過程中，地方政府的“諸侯經濟”一直是困擾中國經濟全局的一個頑疾。
對此，近日清華大學舉辦的第二季度中國宏觀經濟研討會上，國務院發展研究中心宏觀經濟部副部長魏加寧認爲根治之策是加快中央和地方政、經體制的改革。他開出的藥方是：批准地方政府融資行爲 ，允許地方政府發債。無獨有偶。上月，社科院金融所研究員劉煜輝也撰文指出，借鑒發達國家“市政債券”、“産業投資基金”等地方政府的融資經驗，通過推進金融體制改革，建立規範化的地方政府融資渠道，是解决包括房地産在內的中國經濟難題的關鍵。
難言之隱
文章稱,長期以來，地方政府一直被認爲是造成經濟過熱的“罪魁禍首”，其實它們也有自己的難言之隱。
“現行體制下地方政府財權、事權不對等，這是個關鍵。”劉煜輝表示。
在中國，一個省級政府幾乎管理著一個世界上中等規模國家的廣闊領域，地方政府需要龐大的財政支持。目前，地方政府不僅擔負著地方社會的管理、興辦地方社會事業、保障地方社會福利和社會經濟發展等職能，同時，它還兼有轄區內相當龐大的國有資産所有者職能。但是在分稅制改革之後，中央政府的做法是財權上收，事權下移。地方政府“不堪重負”。
一方面，中央政府把財權高度集中，在稅收分享上降低了地方政府所能取得的比重；這一點在劃分稅收上表現得非常突出，收入來源穩定、稅源集中、增收潜力較大的稅種，都被列爲中央固定收入或中央與地方共享收入，而留給地方的幾乎都是收入來源不穩定、稅源分散、徵管難度大、徵收成本高的中小稅種。
劉煜輝介紹，營業稅本來是一個稅源相當大的稅種，但是在分稅制改革後，商業改徵增值稅，不再徵營業稅，這就削去了地方的一大塊收入。此外，鐵道、銀行、保險公司的營業稅又歸中央財政。“這樣，地方從營業稅中就拿不到多少收入了。”
另一方面，中央現在把更多的事權層層下放給地方，甚至經常讓地方以地方稅權爲代價來完成中央的某些政策。如中央制定的支持下崗工人再就業的優惠政策、廉租房、經濟適用房等優惠政策、支持技術創新和技術改造的優惠政策等，都主要涉及營業稅、個人所得稅、企業所得稅等地方財力。
“這就造成地方財政支出比重過大，財政自給率下降。”劉煜輝以經濟發達、稅源最爲充沛的浙江省爲例，在1993年，浙江的財政自給率是133．27％，1994年以後這一比率大幅下降到60％左右，而其他中西部地區的財政困難可想而知。
迫不得已
文章表示,當地方政府的本級財政收入不足以平衡財政支出的時候，地方政府就祗有兩個選擇：一個是尋求中央的轉移支付，“跑‘部’‘錢’進”；另一個則是謀求向預算外發展。
劉煜輝介紹，地方政府財政預算外收入一般是由行政事業性收費、政府性基金和土地出讓金三部分組成。近年來，隨著中央對政府收費的管理越來越規範，行政事業性收費在預算外收入中的重要性大大减低。“相比之下，土地出讓收入則變得越來越重要，甚至發展到舉足輕重的地位。”
一些地方官員發現，把生地變熟地，把土地的功能改變了，既能來錢，又有形象效應，特別是在短期內能迅速提高政績。真可謂一舉多得的好事。爲什麽不做？
正是從花錢和短期利益出發，地方政府樂此不疲。現在，有不少地方政府的土地出讓金收入已經佔預算外收入的60％以上。這也是爲什麽許多地方政府都在打土地的主意，幷變出花樣抬高地價的主要原因。
據國務院發展研究中心課題組調查，現在地方政府徵來的土地基本上是這樣分配的：30％－40％左右的是用做基礎設施、道路、學校等公共目的用地；30％－40％左右做工業用地；另外大約還有30％用於商業和住宅用地，如果其中有一半要建經濟適用房，那麽祗有15％才是真正的商業用地和房地産。也就是說，地方政府能够供應的土地裡面，85％是沒有多少利益的，祗有15％的地是可以掙錢的。
換個說法，地方政府要想從土地上獲取利益，就必須拿佔總數15％的商業用地，賺大於另外85％的非營業性用地的成本才能有利潤。所以，正是在這樣一種機制的刺激下，地方政府自然要拼命地炒高房地産，絞盡腦汁“使佔小部分的商業用地價值最大化”成爲自然的邏輯。
由堵變疏
文章認爲,土地出讓金之所以成爲地方政府的“生命綫”，還在於當下國內金融市場不完善，以及合法的融資渠道不暢。
目前，中國《預算法》規定地方政府不能借債，預算不允許有赤字。中國的《擔保法》也規定：除國家規定的需地方政府、財政擔保的向外借款外，在社會經濟活動中，地方財政（政府）不能向國內任何提供資金的單位和個人進行擔保。
這意味著，目前地方政府的多數債務擔保都是無效的。
這樣的情况下，簡單剛性地叫停銀行與地方政府的合作“打捆貸款”模式，中央參與分配土地出讓金等，都不是明智之舉。
“如果真正管住土地出讓金，地方政府就沒法活了。”魏加寧坦言。
魏加寧表示，如果不給地方政府正規的融資渠道，想堵是堵不住的。他認爲祗有允許地方政府發行債券，才能打破由銀行、地方政府和土地開發商形成的利益共同體。
“早晚的事。”魏加寧認爲出台這樣的政策幷不難，主要分三步：首先，地方政府將發行的數目報當地人大審批；其次，中央財政部有一個總的規模控制，給各個省不同的比例；最後，如信用評級機構等中介組織進行信用評級，通過審核，予以發債。
曾經對日本地方政府發債進行過專項研究的魏加寧特別提醒，中央政府審批不能過嚴，否則中介組織的作用發揮不出來。
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