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| 民進黨執政後，政府失靈，如何向人民交代？ |
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中評社訊╱題：民進黨執政後的政府失靈 作者：袁鶴齡（台灣），中興大學國際政治研究所教授兼所長
作者認為，民進黨執政之後，出現了嚴重的政府失靈現象，政策買票時有所聞；政商勾結的黑金政治日漸嚴重；毫無實務經驗的政務官不但無法有效處理繁雜的事務，而汰換率的頻繁，亦使政策無法連續；至於酬庸與馬屁文化亦已使台灣人覺得厭煩，尤其關鍵因素皆出在總統府，更使人民對“第一家庭”充滿著負面觀感。市場失靈時，政府便需要介入以恢復市場秩序；而當政府失靈時，則需要透過政黨的交替執政，讓無法使政府順利運作的政黨下台。二次政黨輪替將有利於民主政治的發展，更能使政府失靈的窘況得以改善。
當二千年民進黨以第一大在野黨之姿取代了長期執政的國民黨時，支持民進黨的群眾，終於感受到「台灣人出頭天」的驕傲，而莫不以期待的心情希望以陳水扁為首的民進黨政府能為台灣帶來更深化的民主、更繁榮的經濟、更公平的社會、以及更穩定的兩岸關係。另一方面，反對民進黨執政的群眾則以旁觀者的心態看著沒有執政經驗的民進黨要將台灣的前途帶往何處。六年過去，陳水扁的施政滿意度從百分之七十的高峰，一路下滑到只剩下百分之十八，人民怨聲載道，政府卻無能力滿足民間社會的各項需求。
綜觀過去六年民進黨執政的結果，經濟持續衰退、政黨對立嚴重、政商勾結不斷、人民生活的痛苦指數繼續攀升，至於兩岸關係則在「鎖國政策」的原則下，不進反退。台灣人民在國民黨長期執政之後，雖然給了自己一個不選擇國民黨的機會，但是取而代之的民進黨卻沒有給台灣人民更多的期待。儘管民進黨從無執政經驗，到瞬間接掌龐大的政府機器，需要一段適應時間，但是在執政六年之後卻仍是亂象叢生，就有進一步探討的必要。事實上，民進黨政府在過去六年的治理出現了嚴重的政府失靈(government failure)現象，不但使政府的威信盡失，亦使政府機器的運作出現無效能的現象。
政績乏善可陳
民進黨執政六年以來，在政治上，除了看見分權政治下行政與立法機關之間的抗衡及政黨之間的相互不信任與攻訐之外，似乎並無其他可取之處；在兩岸關係上，在陳水扁堅持採取「鎖國政策」及強調「台灣主體意識」的前提下，無論是「積極管理、有效開放」或是「公投」、「終統」，皆無益於兩岸政經關係的緩和，甚至因此而更加惡化；在經濟上，台灣的經濟成長率不升反降而失業率則節節攀升，再加上台灣企業外移大陸的速度並未因政府政策的不作為而減緩，使民眾普遍喪失對於民進黨政府執政的信心。此外，更嚴重的是在過去六年之中，政府弊案連連，國民黨執政時期「國庫通黨庫」的現象，在民進黨上台之後，似乎亦已出現「國庫通私庫」的荒謬情節。
由表一可以看出在陳水扁接任總統之後，二OO一年台灣的經濟成長率一瞬間便掉入谷底，創造出負百分之二點二的歷史紀錄。隨後的幾年，成長率雖有攀升，但與中國大陸相比較則又遜色許多。從表二所顯示的資料則可以看出，民進黨執政之後台灣的失業率及失業人口出現明顯上升的趨勢。從一九九六年至二千年，台灣的失業率平均不到百分之三；但是從二OO一年起，台灣的失業率急遽上升，而受到失業波及的人數亦有顯著增加的趨勢。
雖然造成人民自殺的可能成因有許多，但是自殺死亡率的升高與經濟環境的惡化、失業率的攀高應該有所關聯。從表三的資料中可以明顯地看出，當台灣的經濟成長遲緩而失業率及失業人口攀升之際，台灣的自殺率亦出現明顯升高的趨勢。在一九九五年，台灣每十萬人口自殺標準化死亡率為七點零六人；而隨著經濟環境的惡化，到了二OO四年，台灣每十萬人口自殺標準化死亡率竟已高達十二點二五人。
四種政府失靈現象
新手上路經驗不足，再加上執政人才的嚴重缺乏，或許是民進黨上台之後的一大困境，然而，若從處理公共事務及解決公共問題的角度來觀察，民進黨政府出現政府失靈現象才是造成亂象叢生的關鍵因素。從實際政治作為來看，民進黨政府出現以下四種政府失靈現象：
（一）以鈔票換選票的政策買票：每到選舉前夕，政策支票滿天飛的情況，已成為台灣政治運作中一個十分普遍的現象。為了爭取特定地區或是族群的選票而開出各項利多政策，已成為執政黨一貫的手法。因此，老農及老年津貼的發放與加碼，或是原住民與客家電視台的成立，皆是以政策買票的形式以達成選舉獲勝目標的最佳案例。雖然津貼的發放增加了老農與老人的部分收入，而電視台的成立，亦看似代表族群的平等，但是其所換來的卻是政府財政上的負擔增加。而在原住民與客家廣電人才嚴重不足的情況下，所製播的節目乏人觀看，但卻又造成政府政策尾大不掉的局面，最後仍是由全民買單。此外，為了爭取台中地區選民的支持，陳水扁在競選連任時亦開出台中縣市合併、清泉崗國際機場的興建與啟用、以及中科的設立與招商的政策支票。然而，至今，除中科順利招商成功之外，縣市合併案及清泉崗國際機場的全面啟用，則仍遙遙無期。至於在各縣市興建運動場、各式博物館的工程，建立時需要鉅額經費，但是一旦運動會結束，會場便荒草叢生而乏人管理。
（二）政商勾結的金權政治：政商勾結是另一個造成政府失靈的主要關鍵因素，論功行賞的草莽作風，使台灣的政治掉落到無可自拔的深淵。在台灣政黨對決的政治生態中，企業的選邊站似乎已成為是一種風氣。例如在二千年的總統大選，大陸工程的殷琪加入了陳水扁的國政團隊，而在陳水扁當選之後，台灣高鐵的興建便如虎添翼般，每逢投資經費短缺，政府都會適時適切地利用行政管轄的方式予以大力協助。例如，二OO五年九月，在交通部長兼航發會主委林陵三不在台灣之際，航發會竟然可以舉行臨時董事會修改章程，將宗旨增列「協助國家重大建設相關事項」，而決議投資高鐵四十五億元。雖然在二OO六年三月初，台北地院裁定航發會投資高鐵四十五億元無效，但是此例卻足以說明民進黨政府執政之後政商勾結情況的嚴重性。除了高鐵的投資弊案與聯貸案之外，高雄捷運弊案則是另一宗重大的政商勾結案件。如果不是捷運泰勞的罷工暴動，高雄捷運弊案可能仍無見諸天日的一天。在高捷弊案中，前總統府副秘書長陳哲男不但被指控接受廠商招待出國，前高捷副董事長陳敏賢、前高捷總經理賴獻玉、特助劉克強、華磐總經理嚴世華、王彩碧夫婦等人被控非法引進泰勞，涉嫌圖利及背信。在陳水扁的執政期間，政商勾結的案例層出不窮，圖利特定廠商的政策作為亦一而再、再而三地發生，這些事件不但造成人民對政府失掉信心，更使政府的政策達不到原先預期的目標。
（三）無經驗政務官充斥：依據發展型國家論的描述，國家發展的必備條件之一就是要有制度上精簡且具有管理長才的機關與官員。換言之，就是要有優良的官僚體制。在早期，台灣的文官制度相當健全，一般公務人員必須通過普考、高考、或是特考才能具備任用資格；至於升遷時，亦須經過升等考試、考績及訓練等程序才得以完成。此外，中央部會除部長、政務次長之外，常務次長、局、處長等皆為常任文官。在升遷有序而亦無政治立場考量的狀況下，行政官僚體系的運作發揮了穩定政策的效果。可是，當政黨輪替發生時，大量國民黨執政時期的政務官失掉官位；另一方面，從無執政經驗的民進黨亦無足夠有經驗之行政人才足以擔任政務官之工作。雖然，民進黨上台之初，的確借用了具國民黨身份的唐飛，但是，在意識形態有明顯差異及在核四議題上看法不協調的狀況下，唐飛選擇自行求去，而陳水扁亦移除了一顆阻礙其發展的「石頭」。事實證明，民進黨上台六年，卻已換了五位行政院院長，其行政能力之不足可見一斑。不只在中央的層級，在地方上，由於縣、市的局長亦為官派，政務官人數迅速激增。因此，各單位的政策穩定及持續性不再；再加上他們有政治關係及傲氣，但是卻無行政專業，因此文官制度被嚴重破壞，政府官員也不再敬業，如何政治正確地選擇並揣摩上意，便成為其生存之道。
（四）酬庸與馬屁文化盛行：初掌行政大權的民進黨更將政務官位視為勝選酬庸的工具，恣意安排給有功於陳水扁的人士。例如，早期宗才怡接任經濟部長，以及現在黃志芳接任外交部長皆是經典之作。為了仕途，想盡辦法接近層峰並學習如何逢迎拍「扁」就成為一門高深的學問。基於此，才出現陳水扁巡視空軍聯隊全員改戴扁帽，或是透過對陳水扁身邊的馬永成、陳哲男、或是扁嫂的殷勤，作為達到升官、獲取重要職位的途徑。陳水扁上台後所出現的陳由豪的政治獻金案、總統府的炒股案、馬永成婚禮禮金的收受與在太平洋SOGO股權移轉的角色、陳哲男接受廠商招待、吳淑珍收受禮券風波等都顯示民進黨政府馬屁文化的一面。此外，各官營企業的董、監事職務，更是成為綠色政治人物爭相競逐的肥缺——吳乃仁進入台糖、鄭寶清進入台塩、以及林文淵進入中鋼等皆屬傑作。林文淵接掌中鋼董事長，不但通過修改公司章程，新設總執行長職務，由自己兼任該職位，並因此取得員工身分，而讓林文淵取得員工分紅入股的資格，並在去年領到員工配股一千五百張，市值四千四百萬，成為薪資所得最多的官員。在公民社會的強大壓力之下，林文淵終於被迫下台，但是這一方面顯示民進黨政府不注重專業的事實，另一方面更顯示酬庸文化已成為現今台灣的政治文化，至於尊重專家政治的官僚體制已無法有效運作。
（全文刊載於《中國評論》月刊2006年6月號，總第102期） |
