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鄭永年：中國機構改革為什麼要向社會分權？

http://www.CRNTT.com   2013-02-26 09:06:38

下放權力實現小政府和有效政府 　　也很顯然，這種情況在中央層面也存在著。“大部制”改革首先在中央層面展開，然後再擴展到地方層面的。在中央層面，這一改革的第一步也是機構的整合。但機構整合之後，並沒有真正放掉權力，政府的功能也沒有減少。這尤其表現在發展和改革委員會的變化方面。顧名思義，發改委本來就是要做宏觀發展和改革方案的。但是，現在這個機構已經演變成為無論是宏觀還是微觀都管理的龐大機構。其它部委機構也差不多，每次改革會取消一些部門，但每次改革之後，各種部門又會以各種方式重新出現。中央29個部委就有2000多個掛靠機構（根據前國家審計署審計長李金華的統計）。這是沒有向社會分權的必然結果。直到前不久，國務院才根據廣東等地方的經驗，開始出台相關下放行政審批權的文件。 　　不向社會下放權力，就實現不了小政府和有效政府。但同樣重要的是，必須指出，向社會分權的過程中，不能把社會過於理想化。很多人因為對政府行為不滿，往往把社會過度理想化，相信一旦分權給社會，什麼問題都解決了。這樣的想法也不符合實際。實際上，“小政府、大社會”的概念在改革開放早期的1980年代就已經提出來了。當時有關方面想在海南省進行試驗，但並沒有結果。主要的原因並不是這個思路問題，而是因為當時社會力量還不發育。市場、社會，這些概念並非抽象，是長期歷史發展的產物。也就是說，它們的產生、發展到成熟需要很長時間。 　　到今天，改革開放已經30多年了，中國社會發生了巨大的變遷。但即便如此，在很多地方，社會還是不發達，政府還是在操控一切。沿海地區經濟發達，其社會力量遠比其他地區發達。但即使在沿海地區，社會力量成長快，並不能簡單地說社會就已經具備了能力來自我管理，或者有能力接受政府下放來的權力。 　　鑒於社會不夠發育這種現狀，廣東等一些地方的現實主義方法就是設置“法定機構”。法定機構（statutory board）介於政府和社會之間，是一種半政府和半社會的機構，新加坡、香港等地相當流行。因為社會力量還沒有發達起來，還沒有能力來承擔政府下放的權力，政府就首先把權力交給法定機構，由法定機構代表政府來行使權力。法定機構可以是永久性的，也可以是轉型性的。在社會發育成長之後，法定機構就可以完全社會化，或者把權力移交給其他社會力量和組織。但也可以是永久性的，在一些領域，權力的行使需要政府的參與，法定機構就是政府和社會合作的平台。但可以預見，在今後相當長的一段歷史時期裡，現實地說，法定機構不失為政府分權於社會的最有效有序的方法。

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