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國企改革的新範式及政策挑戰

http://www.CRNTT.com   2015-07-26 07:35:45

新一輪國企改革，出台新文件固然很重要，引入新範式可能更重要。 　　中評社北京7月26日電／十八屆三中全會之後，社會上對深化國企改革有很大期待。當前，無論是在資本市場上，還是在實體經濟領域，下一步國企改革的走向和具體舉措都是一個受關注的議題。 　　走出“舊範式”引入“新範式” 　　上海證券報發表國務院發展研究中心研究員張文魁文章稱，新一輪國企改革，出台新文件固然很重要，引入新範式可能更重要。在過去三十多年國企改革過程中，各層面作了大量探索、實踐、設計、調整，形成了非常獨特的改革軌跡，將其概括為國企改革的中國範式。這種範式大致包括如下要點：第一，長期遵循實用主義思維，在很長時間裡刻意回避產權改革，但不斷推行激進的控制權改革；第二，長時間的激進控制權改革自發地走向漸進的產權改革，使產權改革形成了嚴重的路徑依賴特性，導致國企改革較多地對內部人依賴和由內部人主導；第三，產權改革漸進地和搖擺不定地推進，具有機會主義特征和不確定性，並且與企業的業務、資產、債務重組交互進行；第四，很多母子型結構和集團化的國企選擇碎片化的、各自突圍的產權改革方式，即保留母公司的國有制不受觸碰，子孫公司等下級法人實行各式各樣、五花八門的產權改革；第五，借助非國有企業崛起帶來的競爭效應和示範效應促進國企改革，同時充分利用非國有企業崛起給國企產權改革和重組提供的緩衝作用；第六，激進的控制權改革和漸進的產權改革導致了巨大的企業改革成本，改革時間拖延之長又極大地增加了改革成本，對整個社會都構成一種代價，這種代價不僅體現在經濟支付方面，也體現在公平正義方面。當然，這裡對國企改革中國範式的概括不一定很完整，但應該涵蓋了基本要點。這個範式是在曲折中形成的，是一個歷史產物，在過去十幾年裡，我們越來越清楚地看到了這個範式難以克服的種種問題。最主要的問題，就是對產權改革的模糊性、搖擺性政策，其他很多問題都是由這一點衍生。國家在很長時期裡本想回避產權改革，但為了避免產權改革，又往往以不斷加碼的控制權改革來作彌補，最後反而導致控制權改革失控，也導致自發的產權改革失控。對產權改革的模糊性、搖擺性態度和政策，在實際當中導致大量的碎片化產權改革，即國企不斷分拆出子孫公司進行產權改革，看起來很多資產和業務被激活了或者分散突圍了，但未實行產權改革的最上層母公司就成了舊機制的大本營和舊貨倉庫，集團性國企並不能真正實現市場化，反而因為碎片化的產權改革而使整體協同效應遭到削弱，一個集團內的子孫公司之間各行其是甚至打來打去，這就完全違反了國際上大企業集團的通用模式，即在母公司層面就解決股權結構、公司治理、激勵機制等問題並將效力一直貫穿到最基層的業務單位，而不需要由基層業務單位各行其是分散搞活從而破壞大集團的整體性和協同性。此外，還有計劃經濟遺產屢屢清理不淨，或者清舊生新；資產、業務、債務的重組沒完沒了，重組成本此伏彼起，國企與政府之間的財務邊界糾纏不清；公司治理軟弱無力，且與來自於黨政機構的監管犬牙交錯，給中國國企構築了全世界最複雜的監管體系但卻仍然受到腐敗多發和政商難分的困擾，等等。這種範式的最終結果，並沒有使國企真正實現市場化，反而使國企在市場化和政策化、獨立化和附屬化之間不斷拉扯、來去徘徊。 　　現在，當中國經濟增長進入階段性轉折的時候，要使國企真正順應“市場發揮決定性作用和政府更好發揮作用”這一大趨勢，就需要走出舊範式、引入新範式。 　　新範式的核心內容，就是要推行主動性的、有時間表的總體性產權改革，以此為基礎，推動公司治理轉型和涵蓋業務結構、資產負債、組織構架、管理流程、員工政策、薪酬福利、激勵機制等在內的一攬子重組，從而實現企業的實質性再造和全球競爭力的重建。舊範式也包含產權改革的內容，但那在較大程度上是一種反應型、被動式的產權改革，過程是漸進的、進度是遲緩的，且經常搖擺不定。新範式產權改革，不應該等到越來越多國企陷入經營困境才去大規模實行，不應該採取得過且過、缺乏擔當的機會主義態度，而是要按照十八屆三中全會規定的時間節點去設定一個具體的時間表，爭取在2020年之前，使總體性的產權改革和一攬子重組得以基本完成。 　　總體性的產權改革，重點對象是那些大型和特大型國企，特別是集團性國企的最上層母公司，包括央企的母公司。除了要改建為國有資本投資運營公司的母公司之外，它們中的大多數應該實行十八屆三中全會決定的混合所有制改革和相應的公司治理改造，極少數涉及國家安全和國民經濟命脈的大國企可以保持國有全資狀態，但也可試探多個國有機構持股的股權多元化。而對廣大的中小型國企，可以實行十六屆三中全會決定的多種放活政策。 　　在上述產權改革的同時，公司治理應該獲得實質性轉型，一攬子重組應該大力推進，使得大多數國企的業務結構更加合理、資產負債表更加健康、組織體系更加精煉靈便、管理能力和創新能力得到強化、三項制度和激勵約束機制實現與市場接軌。這樣的改革和重組如果能夠得以實施，那些位居行業重要地位的大型特大型集團性國企將可以重建全球競爭力。 　　許多人會問，集團性國企的母公司，特別是集團性央企的母公司，具備總體性產權改革的條件嗎？在當前情形下，母公司的產權改革和一攬子重組能推得動嗎？事實上，不少集團性國企的業務、資產、人員狀況基本上具備總體性改革的條件，一些集團性國企已經近乎實現了母公司整體上市，具備非上市方式產權改革的集團就更多了。即使那些資產質量不佳、經營狀況不好、遺留問題很多的集團性國企，只要與一攬子重組結合起來，與下屬中小企業的放活和綜合性清理結合起來，仍然具備母公司產權改革的條件，其實上世紀九十年代末推行的債轉股就可以作為大致的模板，現在缺乏的主要是決心而不是所謂的條件。極少數包袱特別重、人員特別多的國企，總體性產權改革和一攬子重組或許可以緩一緩，但外圍清理有大量工作可做，外圍清理得比較乾淨之後條件就差不多具備了。或者會有“算賬先生”說，國有集團母公司的總體性產權改革和一攬子重組是很不划算的，那部分“好”的國有資產不能折成一個好價格，不能圈來更多的資金。這其實是一個不完全算賬法，如果那部分“不好”的國有資產和相應的債務、包袱、遺留問題、舊機制不是留在母公司這個舊貨倉庫裡而是一並解決掉了，那不就是省大錢了嗎？看一看多年來那些似乎划算的改革吧，“好”資產圈來的錢還不是慢慢被存放的“不好”資產和債務、包袱、遺留問題、舊機制消耗掉了嗎？也許還會有一種意見，認為對所有的國有企業，不管是集團母公司還是中小國企，只要實行與私營企業一視同仁的依法破產政策就行了嗎？搞得好就繼續搞，搞不好就依法破產，這不就是市場化了嗎？為什麼非得推行總體性產權改革呢？是的，一視同仁的依法破產制度的確是市場化，但這是一種被動的市場化，是等損失已經造成、經營難以為繼時才來市場化。當然也不能否認這種被動的市場化對日常經營的市場化有倒逼作用，但重要的是，純粹國有制和非市場機制是可以相互強化的，新政治經濟學在這方面有很多論述，大量事實更可以印證這一點。

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