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國資劃轉社保與社保改革進程

http://www.CRNTT.com   2016-08-15 07:23:06

中評社北京8月15日電／十八屆三中全會指出，“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”。“國資劃轉社保”有“主要目標”和“次要目標”。如果說“國資劃轉社保”的“主要目標”是為了社保制度建設的話，那麼，其“附帶”產生的“次要目標”就是對國有資本改革產生的諸多影響，這些影響幾乎都是正面的，包括有利於探索全民所有制的實現方式和途徑、完善國有資產管理體制和預算制度、提高國有資產投資運營效率、完善國有資本投資運營的國家戰略目標、推動國有企業完善現代企業制度、優化國有企業公司法人治理結構等。總之，國資劃轉社保是國有經濟股權多元化的一個改革方式。 　　經濟觀察報發表中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文文章分析，如何實現“主要目標”？首先要搞清楚國資劃轉的財務目標是什麼。 　　第一，國資劃轉不是為了解決轉型成本。國資劃撥的提議早已有之，但在十八屆三中全會之後再次提出這個問題，與此前歷次提出劃轉的性質就完全不一樣了。此前提出這個問題所要解決的主要困境之一是解決做實個人賬戶的問題，就是為空賬“找錢”，實際就是國際上通行的解決“轉型成本”的做法。所謂解決“轉型成本”，是指現收現付制向積累制或部分積累制的過程中做實個人賬戶所需要的那部分資金，賬戶規模越大，轉型成本就越大。在國際上解決轉型成本的辦法有向參保人發行認購券、財政逐漸轉移支付、變賣國資等幾個方式。截至2015年底，全國城鎮職工基本養老保險的個人賬戶累計記賬額為47144億元，而做實的個人賬戶累計結餘為3274億元。就是說，轉型成本作為“顯性養老金債務”(EPD)的負擔及其沉重，收益率低下導致其處於貶值風險當中。三中全會提出“完善個人賬戶制度”的重要戰略選擇，代之以往的做實個人賬戶試點，所以，在完全現收現付的制度裡，國資劃轉的目的顯然不是為了解決轉型成本。 　　第二，國資劃轉不應該僅僅是為了應對“降費”出現的缺口。這是短期目標。在這輪供給側結構性改革中，為減輕企業負擔，規定養老保險的單位繳費為20%、2015年底累計結餘可支付月數超過9個月的，可下調一個百分點。於是，大約只有黑龍江和天津兩個省份的支付能力小於9個月，廣東和浙江兩個省份的單位繳費小於20%，其他27個省均需降低1個百分點，全年可為企業減負大約700億元左右。問題在於降費能持續幾年。人社部和財政部聯合頒布的《關於階段性降低社會保險費率的通知》(人社部發〔2016〕36號)規定，降低費率的期限暫按兩年執行。這樣就有兩種可能性。一是如果執行兩年的話，在沒有提高統籌層次的情況下，財政補貼規模至少由此提高了700億，兩年的壓力能“扛過去”；二是19%的繳費率如果成為常態，即使提高了統籌層次，也會形成較大的財政壓力。這樣的話，國資劃轉的目的就與降費形成的缺口直接掛起鈎來，或說，供給側結構性改革促使國資劃轉政策落地。這樣的結果是，國資劃轉社保的目的好像是為供給側改革(降費)而“找錢”。但是，眾所周知，三中全會提出的一個重要改革舉措是“完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制”，如果採取擴大個人賬戶比例等舉措，增強個人激勵機制，調動參保人積極性，把當前繳費和未來權益緊密聯繫起來，整個制度就很容易把費基做實了，把費率做足了，進而就可以大大提高每年的繳費收入，別說700億，就是7000億也是可以增收的，據測算，由於人為縮小費基和個別省份人為降低費率而導致的減收大約相當於每年徵繳收入的三分之一左右(2015年徵繳收入23016億，即減收恰好是7000多億)。就是說，那時就可以真正地的降低費率了，由此推算，企業20%的繳費率可以降到12%。換言之，供給側改革不應成為國資劃轉的借口，或說，國資劃轉不是為了供給側改革而“找錢”。 　　第三，國資劃轉不是為了解決當期的收支缺口。這是中期目標。所謂“當期收支缺口”，是指每年每月養老保險制度的繳費收入(雇員與雇主的繳費)和養老金支出之間的現金流差額(加上每年的利息收入，或投資收益)，如果是正值，就說明收入大於支出，每年存在結餘；如果是負值，就說明收不抵支，這時，就需要外部資源介入，以維持養老金的正常發放(或減少養老金待遇水平，以維持收支平衡)。多年來，雖然每年的總收入與總支出大體相等(有時略有缺口，有的年份略有盈餘)，但是，由於統籌層次低下，中西部存在的缺口只能由財政補貼予以解決，而東部沿海地區不僅不需要財政補貼，而且還有大量結餘，逐年沉澱下來。從全國範圍來看，財政補貼規模越來越大，從1998年的24億元，到2015年高達4716億元，18年來財政補貼合計26604億元，就是說，在目前城鎮基本養老保險累計結餘35345億中，75%是由財政轉移支付形成的。但是，很顯然，解決這個當期缺口的辦法是很簡單的，就是把統籌層次提高到國家水平就迎刃而解，那時，就基本不用財政補貼了。三中全會的《決定》和去年12月的中央經濟工作會議中都將提高統籌層次作為改革的重中之重，就是說，實現全國統籌本來就是這輪全面深化改革中的題中應有之意。從這個角度看，國資劃轉似“遠水不解近渴”，且劃轉後每年的變現和現金流的劃轉均需要有一個制度安排，這個機制的建立要跟上才行。 　　第四，國資劃轉只能是為了解決未來的隱性債務。這是長期目標。既然上述3個目的都不能成為國資劃轉直接聯繫起來，那麼只剩下第4個目的了，即為了解決未來的“隱性養老金債務”(IPD)。所謂IPD是指現收現付制下，按照既定政策和參數條件下(替代率、繳費率、人口老年贍養率等)，在某個時點上按照一定貼現率計算出來的政府承諾支付的養老金貼現值總額。這是一個天文數字，但不用立即全部支付；由於使用的假定條件不一樣，貼現率不一樣，同一國家計算出來的IPD相差甚大，各國的情況也差距甚大。例如，2004年經濟合作與發展組織(OECD)和國際貨幣基金組織(IMF)曾分別對一些國家進行過測算，加拿大的IPD是占其當年GDP的121%和94%，法國分別是216%和265%，意大利是242%和357%，英國是156%和117%，美國是113%和106%。2004年美國諾獎獲得者普利斯科特(Prescot)測算的結果是占當年GDP的400%多。中國的IPD規模也是非常大的，國際機構有一些測算，國內一些學者也有一些測算，從幾萬億元，到幾十萬億不等。我們社科院世界社保研究中心的團隊2013年測算的結果是相當於2013年GDP的147%(86.2萬億元)。人口老齡化越嚴峻，IPD的規模就越大。顯然，國資劃轉主要是為了解決未來的巨大隱性債務，其性質就是戰略儲備基金，用於應對人口老齡化高峰的到來。全國社保基金(理事會)作為一個機構投資者，也是一個儲備基金，也是用於老齡化高峰。這樣，由全國社保基金理事會持有國資劃轉就順理成章。

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