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政府部門負債率何去何從

http://www.CRNTT.com   2014-09-13 12:11:08

在《破產法》的硬約束下，美國各州承受著極大的平衡財政壓力，驅使他們財政支出合理化、舉債理性化。 　　日本地方政府債務管理有著濃厚的“強管控、精計劃”色彩。為了防止地方政府濫發公債，日本中央政府長期對地方公債的發行實行嚴格的地方公債計劃和協議審批制度。 　　然而，日本地方政府在1990年代還是逐漸脫離了管控。房地產泡沫的破滅導致日本中央與地方政府不斷加大財政擴張力度。日本地方債務未償還餘額在整個1990年代從55萬億猛增至142萬億日元。地方債負債率從1990年代初的不到20%，激增至2010年的40%左右。 　　日本地方政府的債務問題起初並未得到中央政府的重視。直到2006年，日本北海道的夕張市宣布財政破產，才引起了日本社會各界以及評級機構對地方債務高杠杆的廣泛關注，此時才迅速確立了“改革式”的地方債務控杠杆思路。 　　日本“改革式”控杠杆的核心是2006年啟動的日本郵政民營化改革。2004年日本郵政中的郵政儲蓄與簡易保險資產規模占據日本金融總資產的24.5%，並在中央政府的指導下持有高達25%的國債與地方政府債務。郵政民營化改革的目的，就是要摒棄以郵政體系為主的國家財政投融資平台。在郵政民營化的背景下，日本“改革式”控杠杆策略在2007年開始顯現成效。日本地方債負債率在2007年停止增長，進入長期微跌周期。 　　日本“改革式”控杠杆是成功的。日本通過郵政民營化直接壓縮地方政府債券的購買需求，壓迫地方加杠杆扭轉為控杠杆。 　　美日曆史印證了經濟下台階，中央與地方政府均有加杠杆的動力。但地方政府沒有印鈔權，債務負擔更容易遇到天花板。面對歷次經濟下行壓力，美國地方控杠杆在於《破產法》的“硬約束”機制。對於日本，由於有地方政府瀕臨破產，不得已才防控地方債務風險。中國當前地方政府負債率已經接近日本頂峰時期40%的水平，遠高於美國。 　　中國當前進行的地方政府控杠杆也部分借鑒了美國模式。財政部長樓繼偉日前表示，政府正研究出台加強地方政府性債務管理的意見，建立地方債管理統一制度框架。對高成本融資的存量債務，修改後的《預算法》允許地方申請發行地方政府債券置換，降低利息負擔，優化期限結構。 　　中國地方政府的“隱性”債務正在顯性化，“堵歪門，開正道”，對地方債務形成制度硬約束的控杠杆思路愈發明朗。然而，控杠杆並不等同於去杠杆。一方面，新型城鎮化仍需要建設大量的城市基礎設施，醫療、教育、社保等民生相關的剛性支出居高不下。另一方面，房地產大周期下行，土地財政貢獻度下降，而消費稅等地方主體稅種尚未建立。 　　可以預期未來幾年，地方政府仍然非常依賴債務融資，其負債率難以下降，未來幾年更可能是走平或略微走高。最新數據顯示，2014年上半年審計署抽審的18個地區政府性債務餘額增長3.79%，增速同比下降7個百分點，債務增速明顯放緩。 　　未來幾年，地方財力容易捉襟見肘，而又不能過度舉債，國企改革通過混合所有制和提高國企上繳紅利比重的方式，將為地方政府提供更廣闊的財源。 　　各省市在國企改革中均強調要提高國企資產證券化率。多數省份的2020年目標定為60%，而當前多數省份國企證券化率不到30%，提升幅度很大。財政部公布數據顯示，2013年地方國企資產累計42.8萬億元，淨資產15.2萬億元，分別同比增長14.5%和12.5%。 　　提高證券化率後，一旦地方政府需要資金，可推進混合所有制，有選擇地在競爭性領域退出部分股權，將資金配置在基礎設施及公共民生領域。 　　十八屆三中全會明確了國企上繳紅利的比重將逐步提升至30%。2013年地方國有資本經營收入593億元，而2013年地方國企利潤總額為7398億元，地方國企上繳紅利比率僅為8%。如果上繳紅利比重為30%，2013年地方國資經營收入就可達2220億元。未來地方國企上繳紅利增加將緩解地方政府的收入壓力。

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