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京津冀協同發展的五大全局戰略意義

http://www.CRNTT.com   2016-03-14 08:37:37

三、京津冀協同發展有助於引領經濟發展新常態、推動形成新的經濟增長極 　　文章提出，當前中國經濟進入新常態發展階段，其發展特征是：經濟增長減速，從高速增長轉為中高速增長；增長方式轉變，從要素驅動、投資驅動向創新驅動轉變；經濟發展結構轉變，經濟結構不斷優化升級，第三產業消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾。在經濟發展換擋期，轉變增長方式和優化經濟結構是推動經濟持續增長的新動力，同時以此為基礎打造新增長極對中國經濟綜合競爭力躍升也將具有重要的戰略意義。 　　京津冀協同發展有助於整合區域優勢資源，打造具有國際競爭力的多層次產業集群。區域多層次產業集群是指在區域分工與合作機制推動下，區域內不同規模等級的企業，按照產業鏈價值最大化原則，在特定區域內通過縱橫交錯的網絡關係而緊密聯繫在一起的空間經濟組織形式。對於區域經濟發展來說，區域內資源的整合程度決定了區域產業集群的競爭力水平。 　　長期以來，京津冀三地受行政壁壘和地方利益的影響，區域性要素市場發展滯後，資金、土地、產權、技術、人才、勞動力等要素在區域內流動不暢，導致區域產業發展不平衡。 　　北京市統計局、國家統計局北京調查總隊統計數據顯示，2014年北京以第三產業為主，比重達到77.9%，並呈明顯的高端化趨勢。天津、河北第二產業比重仍占一半左右，分別為49.4%和51.1%。這些數據表明，京津冀三地產業發展不平衡，北京已進入後工業化階段，天津處於工業化階段後期，而河北尚處於工業化階段中期。在產業集群發展方面，北京的產業多集中在科技研發及金融等現代服務業領域，處於產業集群的高端；天津正在大力發展裝備製造、電子信息、航空航天、新能源新材料等戰略新興產業，處於產業集群的中端；河北的高能耗、高污染、低附加值的製造業和服務業占比仍比較大，處於產業集群的低端。正是由於京津冀三地產業發展不平衡，使得京津冀三地的產業合作不緊密，難以形成以產業鏈為紐帶的區域性產業集群，進而降低了區域產業競爭力。 　　《京津冀協同發展規劃綱要》指出，京津冀協同發展主要是推動要素市場一體化，其中包括推進金融市場一體化、土地要素市場一體化、技術和信息市場一體化。隨著京津冀協同發展一體化要素市場的建立以及區域資源配置的優化，京津冀三地產業對接能力將大幅提高，這將有助於形成以產業鏈為紐帶的區域性產業集群。 　　京津冀協同發展有助於構建創新型區域經濟體，打造具有國際競爭力的經濟增長極。經濟增長方式粗放、產業結構失衡是制約經濟發展的主要瓶頸，也是導致經濟增長減速、增長質量不高、增長潛力不足的主要原因。在經濟新常態背景下，轉變增長方式、優化產業結構及以此構建創新型經濟體是突破資源承載瓶頸，推動經濟可持續發展的根本動力。 　　京津冀地區擁有雄厚的科技資源，高新技術產業發展處於全國前列。但由於科技資源分布不均衡，導致圍繞科技資源而發展的高新技術產業的經濟貢獻度有較大差異。北京市統計局、國家統計局北京調查總隊統計數據顯示，2014年，北京市規模以上工業中戰略性新興產業增加值同比增長17.9%，對北京市規模以上工業增長的貢獻率達到62.7%；金融業、信息服務業和科技服務業對北京市經濟增長貢獻率達到50.5%。天津裝備製造業產值對規模以上工業總產值增長的貢獻率達到43.0%，而河北規模以上裝備製造業增加值增長8.8%，占規模以上工業的20.6%。這表明在經濟增長方式方面，創新對北京和天津經濟增長的貢獻較大，而河北的經濟增長動力仍主要來自於要素投入。此外，在產業發展方面，京津冀三地產業同構現象較為嚴重，河北和天津的工業內部同構系數最高，達到0.81；天津和北京的同構系數為0.61；河北和北京的同構系數為0.37。④在研發資金投入方面，北京市統計局的數據顯示，京津冀三地研發經費支出之比由2013年的1:0.36:0.24調整為2014年的1:0.37:0.25。雖然天津、河北的研究經費投入有所增加，但其資金投入規模仍遠落後於北京。上述數據表明，北京市經濟增長中科技貢獻率較高，但仍有較大增長空間，而河北經濟增長的科技貢獻率遠低於北京、天津。京津冀三地在打造創新驅動型經濟增長模式方面仍有大量工作要做；京津冀三地的產業分工體系尚未完善，並未形成產業鏈帶動下的區域產業集群。 　　京津冀協同發展的最終目標是打造創新經濟體，明確了京津冀三地科技創新優先發展領域，即北京重點提升原始創新和技術服務能力，天津重點提高應用研究與工程化技術研發轉化能力，河北重點強化科技創新成果應用和示範推廣能力。同時，為推動首都非核心功能疏解，京津冀三地正探索建立園區共建機制、區域性產業聯盟、區域產業合作基金、創新型產業集群協同工作機制，這將有助於將創新要素融入產業鏈和產業集群，打造具有國際競爭力的創新型區域經濟體，使創新成為推動京津冀經濟發展的重要引擎。 　　四、京津冀協同發展有助於大氣環境治理，改進區域生態環境 　　文章表示，區域生態環境承載水平是社會經濟可持續發展的重要內涵，它包括大氣環境、水環境、土壤環境等方面。區域生態環境承載問題是工業化、城市化過程中不可避免的發展問題。如，在大氣環境方面，2014年京津冀空氣質量超標的天數為209天，其中有35天為重污染天，京津冀地區13個城市中，有11個排在污染最重的前20位。2015年，重度霧霾持續出現，年末京津冀地區頻繁啟動空氣重污染紅色預警。生態環境惡化已嚴重影響了區域內正常的生產生活，從根本上解決生態環境持續惡化，構建環境友好型經濟發展模式是當前和未來亟須解決的重大經濟問題。 　　京津冀協同發展有助於基於產業層面推動生態環境治理。受經濟發展方式粗放、經濟結構偏重的發展慣性影響，近些年京津冀產業結構優化效果並不顯著，天津、河北的重化工業比重仍然較大。如，根據《河北省第三次全國經濟普查主要數據公報》數據顯示，2013年河北省製造業數目9.36萬個，占所有企業數目的21.46%；製造業吸納的從業人員最多，為493.98萬人，占所有從業人員的36.71%，其中，黑色金屬冶煉和壓延加工業、非金屬礦物製品業、金屬製品業從業人員數位居前三位。《河北省2014年國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，規模以上工業增加值11758.3億元，裝備製造業、鋼鐵工業、石化工業、建材工業、醫藥工業是其主要工業部門。此外，《2014中國環境統計年鑒》的數據顯示，2013年京津冀工業廢氣排放量占全國工業廢氣排放量的13.58%，其中工業二氧化硫、工業氮氧化物以及工業煙（粉）塵排放量分別為143.29萬噸、143.21萬噸、127.71萬噸，占京津冀二氧化硫、氮氧化物以及煙（粉）塵排放總量的90.20%、67.22%以及87.47%。⑤2015年，國家環保部對北京、天津、石家莊等9個大氣污染防治重點城市的源解析報告顯示，機動車、工業生產、燃煤、揚塵等是當前中國大部分城市環境空氣中顆粒物的主要污染來源，約占85%~90%。其中，北京首要污染來源是機動車，石家莊首要污染來源是燃煤，天津首要污染來源分別是揚塵、流動源、工業生產。由此可見，京津冀地區以河北省為代表的產業結構重化工化是導致區域生態環境持續惡化的重要原因，解決產業結構問題是改善區域生態環境的重要突破口。 　　《京津冀協同發展規劃綱要》指出，京津冀三地協同發展要首先在交通、環境及產業領域率先取得突破。從表面上看，交通、環境及產業屬於不同領域，但實質上這三者是密切聯繫的整體。交通一體化是推動產業發展要素流動的基礎，而產業要素的合理流動有助於推進產業結構優化，而產業結構優化又是解決生態環境問題的根本突破口。因此，京津冀協同發展將有助於從產業層面推動生態環境治理。 　　京津冀協同發展有助於基於機制創新層面推動生態環境治理。區域生態環境服務屬於公共物品，區域生態環境治理相當於為提高公共物品質量而進行的投資。由於區域內擁有多個行政主體及眾多企業主體，行政主體的公共物品供給的搭便車行為會進一步激勵企業主體採取弱化環境保護行動，從而提高了區域生態環境治理難度。這表明區域生態環境治理尚需構建有助於調節各方利益的激勵機制。 　　當前，在區域生態環境治理方面難以形成有效的政府激勵機制的主要原因是，中央對地方政府及官員的政績考核仍然偏重於地方經濟發展水平，即GDP增長率，這使得地方政府及官員將主要精力集中在如何提升本地區經濟發展規模上，從而忽視了經濟發展速度與發展質量的關係、經濟發展與環境保護的關係、本地經濟發展與區域協同發展的關係。雖然，在嚴峻的生態環境壓力下，中國已將生態環境質量納入對地方政府及官員的考核體系，但在分稅制下，地方政府面對巨大的財政壓力將不得不繼續把精力集中在發展地方經濟上。此時，地方政府基於發展本地區經濟的考慮，對於區域大氣污染等防治考慮更多的是，其資金投入與收益（包括補償收益）是否對等，這些資金投入是否會影響本地區GDP增長，這些資金投入是否會在短期內形成經濟效益和社會效益。在激勵機制缺失的情況下，上述思維定式將持續存在，區域間難以建立有效的“大氣污染防治協作機制”和“區域生態環境聯防聯控機制”。這表明解決生態環境保護問題，在依靠市場手段來調節的同時，更需要建立系統性的激勵機制來推動，在市場機制不完善的情況下，政府激勵機制體系將扮演著至關重要的角色。 　　京津冀協同發展的一個重要目標是實現生態環境保護一體化，並強調要推進協同發展機制體制創新，為突破京津冀生態環境治理面臨的機制瓶頸創造了條件。2015年，京津冀三地環保廳局正式簽署《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》，明確以大氣、水、土壤污染防治為重點，以聯合立法、統一規劃、統一標準、統一監測、協同治污等10個方面為突破口，聯防聯控，共同改善區域生態環境質量。未來隨著京津冀三地生態環境治理財政轉移支付機制、稅源共享機制、治理資金籌集機制的建立，京津冀生態環境治理將具有堅實的制度基礎。 　　五、京津冀協同發展有助於建立區域統籌協調發展新體制、建成區域協同發展示範區 　　文章指出，區域協同發展一般是指區域內不同經濟體之間的相互依存、相互開放、共同發展，並不斷縮小差距的過程，其目標是推動區域內空間結構、產業結構合理布局，實現區域社會經濟可持續發展。在新型城鎮化建設背景下，區域協同發展還應按照生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構，以提升區域社會經濟發展質量。區域發展不協調、不平衡是個“老大難”問題，這些問題的長期存在與要素流動面臨顯性和隱形壁壘、區域發展的統籌機制欠缺等密切相關。 　　隨著《京津冀協同發展規劃綱要》發布，京津冀協同發展的頂層制度設計已經完成，這意味著京津冀協同發展進入了通過協同發展機制創新，實現重點領域突破及實現協同發展的核心任務的階段。京津冀協同發展機制創新主要包括以下幾個方面：一是以“協同發展機制創新”來彌補協同發展機制缺位。過去京津冀協同發展機制體系側重政府層面的治理合作機制建設，但由於利益協調機制的缺失，使得協同發展機制僅能扮演務虛角色，無法真正推動京津冀地區實現協同發展。“協同發展機制創新”的一個重要任務就是形成完整的區域協同發展機制體系，推動區域內空間結構、產業結構優化，提升京津冀協同發展質量，使其成為新的經濟增長極。二是在京津冀協同發展過程中，以最具效率、最適配的方式，以有效銜接的進程構建新型“協同發展機制體系”，如將利益驅動融入“協同發展機制創新”中，以市場機制實現空間結構、產業結構優化效率及生態環境優化效率。三是以“公平發展”作為“協同發展機制創新”的重要內容。各相關主體各自以“成本外部化”“公地悲劇”等損人利己方式來達成個體目標，則有損於整體的協同發展目標。各區域之間、城市與區域之間、不同類型城市之間、城市內部各主體之間，應當公平地分享協同發展福利、公平地承擔協同發展責任及成本。四是將構建“交通、環境及產業協同發展機制”作為現階段“京津冀協同發展機制創新”的核心內容。交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移作為京津冀協同發展的突破口，彼此之間存在較強的關聯性，構建有助於三者協同發展的機制是實現京津冀協同發展、疏解首都非核心功能、形成首都經濟圈新經濟增長極的重要基礎。 　　推動京津冀協同發展，也是探索改革路徑、構建區域協調發展體制機制的需要。在京津冀協同發展過程中，針對京津冀跨區合作機制所呈現的“一畝三分地”思維定式及其他深層次矛盾和問題，著力探索跨區衝突治理、“共建、共享、共贏”發展、政府與市場調節相結合的新機制；針對京津冀面臨的霧霾、水資源短缺等問題，著力探索通過功能疏解、空間優化，實現中心與外圍共生互動的新調節機制；針對京津冀面臨的經濟發展與環境治理問題，著力探索建設產業結構優化、生態友好、宜居宜業、社會和諧的新機制。上述區域協同發展機制創新將建立區域統籌協調發展新體制，把京津冀都市圈建成科學持續、協同發展、互利共贏的區域協同發展示範區。

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