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土地財政問題出路何在？

http://www.CRNTT.com   2010-10-11 08:23:37

與此相關,現實中還有“土地金融”問題:政府用徵收和儲存的土地,向銀行抵押融資,這種做法在各地很普遍。目前,政府土地抵押的融資額,已遠遠高於土地財政的收入,這也是一種促使城市土地擴張、征占農民集體土地的機制。 　　根據相關法律規定,出讓方式獲取的土地使用權,可以抵押。而對未經出讓的土地,能否抵押,法律並無明確規定。按照《行政許可法》,凡法律沒有明確許可的,政府都不能做。因此,嚴格說,政府的土地融資活動,大多都屬於違法活動。 　　從理論上看,土地出讓金是若幹年期的土地使用權價格,實際上是政府向企業一次性收取若幹年的地租。而地租是對企業當年利潤的扣除,屬於社會一次分配範疇。對企業而言,一次集中交納若幹年地租,意味著預支未來利潤,屬於負債經營。 　　企業如果經營得好,有穩定的盈利,可以逐步清償這筆負債;如果經營不好或者破產了,就不能清償。如企業再生產因此中斷,最終則會轉化為銀行的壞賬,成為整個社會的問題。 　　就房地產業而言,情況有些特殊。開發商在出售住房的同時,把對土地使用權的負債也轉移出去了,甚至還可能從中大賺一筆,但接手這筆負債的不是企業,而是消費者。一般工薪階層都要向銀行貸款,才能支付房價,負債的性質也是一目了然。消費者要用今後數年乃至數十年的收入,才能償還這筆負債。個人和家庭的消費能力、生活水平也會因此改變。其間,如果因變故而無力償債,不僅是個人和家庭的不幸,同樣也會增加銀行的壞賬,成為全社會的問題。 　　由此可見,從整個社會的角度看,政府出讓土地所獲得的每一筆收入,都有一筆企業或個人的負債與之相對應。就是說,政府以土地出讓金搞建設,是以透支用地企業或個人的未來收益為前提的。 　　由此不難做出如下判斷:所謂土地財政,實質上是一種依靠透支社會的未來收益,謀取眼前的發展方式。形象地說,就是“寅吃卯糧”。 　　土地財政成因 　　文章指出，土地財政的形成,既有內因,也有外因。就內因而言,主要是現行土地管理制度。反思中國土地管理的制度安排,一個突出的問題,是政府有關部門既負責土地管理,又負責國有土地的經營,所謂集“裁判員”與“運動員”於一身。近些年發生的許多土地問題,也都是由此派生出來的。 　　現行土地管理體制允許政府經營土地,是生成土地財政的主要內因。 　　就形成土地財政的外因而言,主要是財稅體制不合理,地方政府的財力與事權不匹配。 　　上世紀90年代,分稅制改革取得偉大成績,問題是地方財政分配比例過小。後來,中央把城鎮化作為重要的戰略方針,各級城市的政府首當其衝,承受巨大壓力,普遍面臨的問題是發展資金不足。 　　恰在這時,土地使用制度改革取得實質性進展,有償使用土地制度歷經10年,終於基本確立下來。1998年,政府機構改革和換屆,這是個分水嶺。此次換屆後,各級城市政府普遍從土地管理制度上,找到了解決財力不足問題的出路,土地財政逐漸形成。

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