如何打破截訪惡循環

http://www.CRNTT.com   2012-12-10 11:33:34

中國社會科學院農村發展研究所教授、社會問題研究中心主任于建嶸：治本之策是徹底改革信訪制度，建立民主法治 　　中評社北京12月10日訊／12月2日，《北京青年報》報道，該市朝陽區法院於11月底宣判一起外地進京截訪人員非法拘禁案。來自河南長葛市的十名截訪人員被判非法拘禁罪，主犯被判有期徒刑一年半，其餘九人分別被判處幾個月不等的刑期。網民熱議“北京首次判決截訪人員”報道之際，北京市高院澄清，媒體的報道不實，所涉案件尚未宣判。最新一期《新世紀》周刊（2012年12月10日出版）刊載社科院農村所社會問題研究中心主任於建嶸的評論文章表示，對於截訪惡循環，治本之策是徹底改革信訪制度，建立民主法治”，全文如下： 　　截訪是指地方官員採取某些手段把上訪民眾攔截在中央或上級有關部門信訪登記之外，並強制帶回原籍的行為。在中國現實政治生態中，截訪的存在早已是公開的秘密，是信訪維穩工作中的“潛規則”，是一種沒有明文規則但卻被默許的政府工作方式，是“接訪”工作的重要組成部分。每到全國“兩會”、國慶等“敏感”時期，都有大量來自各地的截訪人員到北京布控，攔截當地的上訪群眾，以減少上訪人員滯留北京及避免本地上訪登記量的增加。 　　現實表明，當前截訪活動的負面影響主要有三個方面：一是高額的經濟成本，這已經成為不少地方政府尤其是基層政府的沉重負擔。截一個上訪者的費用，有時甚至足以解決其實際問題。 　　二是截訪產生了嚴重的政治後果，其對上訪民眾基本權利的侵犯，直接異化了信訪制度，在一定程度上造成了國家合法性的流失。更為嚴重的是，一些地方政府為了使截訪更為有效，會不斷地給中央或省市有關部門信訪接待人員“好處”，以便及時了解上訪民眾信息，便於攔截；就算訪民進入了信訪部門的登記處，也可以通過花錢銷號來改變登記狀況。這種行為不僅明目張膽地堵塞了最高執政者的耳目，欺騙中央，而且在體制內部增加了一個腐敗的來源。 　　三是因截訪行為的存在，執政者試圖用信訪化解社會矛盾的制度安排被消解，甚至異化成為新的社會衝突製造點。上訪民眾是截訪後果最直接的承擔者，他們想盡一切辦法避地方黨政機關的“圍追堵截”，有的甚至傾家蕩產，好不容易來到北京或省會城市，卻因為截訪而無處申訴。更為惡劣的是，有的訪民還因此被毆打，被限制人身自由，甚至被勞動教養。由此，截訪雖然能暫時減少進京或進省的上訪民眾，保持首都或省會一時的“社會穩定”，但卻不可能從根本上解決問題，反而製造更多矛盾。 　　從接訪變成截訪，是當前中國信訪制度變異的重要表現。信訪民眾、信訪官員、基層政府和中央政府等參與主體，都在運用這一制度進行博弈，將之作為追尋自身利益最大化的平台。但是，他們又都因此陷入各種困境，可以把這種困境稱為“信訪悖論”。 　　首先是中央政府層面在信訪問題上已經面臨諸多困境。中國共產黨建立政權之初，最高決策者設立信訪制度，其政治目標是多重的，不僅具有深化政權合法化、化解劇烈社會矛盾、貫徹政策和實現社會動員等功能，還可以實現對下級官員的非常規控制。然而，實踐中很快出現一個重要後果，就是問題向中央集中。中共中央和國務院在1963年“關於加強人民來信來訪工作的通知”中就承認了這個困難，要求省級黨政機關加強對信訪工作的領導，地方各級組織應當努力做到“就地解決”問題。從此之後，各種信訪責任追究制變得越來越具體，也越來越嚴格。中央試圖通過對地方黨政機關施壓來消解大量民眾來京求決的制度效應，以確保信訪的制度性目標實現。 　　但是，地方為了自身的政治利益，採取各種手段消解來自中央的壓力，使信訪的制度性目標發生異化，最後導致壓力又轉移到中央。中央要求把問題解決在基層，本意是希望地方政府解決上訪民眾的實際問題，紓解民怨，但層層壓力之下，最直接的後果是地方想盡辦法不讓民眾進京上訪。 　　嚴苛的信訪責任追究使得各級地方不得不把信訪量作為最為重要的考核指標，層層往下施壓，導致地方採取截訪、銷號來減少信訪登記量，乃至用拘留、勞教，甚至判刑、連坐等手段壓制上訪人員。並不是說地方政府根本不想解決問題，很多問題是由於基層政府的不作為或亂作為造成的，也有不少是由於中央的政策造成的，並非地方政府能夠解決。而不合理的權力結構和扭曲的激勵機制促使地方官員往往選擇簡單粗暴的處理方式，常常激起更大的怨憤，甚至讓一些無理上訪者也因被打擊而有了上訪的有理緣由。 　　信訪民眾完全能夠認識到地方與中央的前述困境和壓力，利用這種困境和壓力來維護自己的權益，乃至獲得制度外的利益，也就成為一種理性選擇。因此，地方越是壓制上訪，民眾上訪的動力就越大。很多人相信這個行動邏輯——對手（地方政府）怕什麼，就偏偏做什麼。不僅持續進京上訪，甚至採取各式各樣的“非正常上訪”，例如到使館區靜坐、造訪國家領導人駐地，甚至跳金水河、自焚等激烈手段，製造產生政治壓力的事件。 　　結果是，地方採取更為嚴厲的辦法,對待信訪民眾，民怨更加激烈，形成惡性循環。這樣，信訪制度從無用變成了有害，從減壓閥變成了增壓器。 　　要徹底改變截訪亂相，打破前述惡性循環，短期的行政治標之策是給各級黨政部門減壓和給信訪公民鬆綁；中期的法律治標之策是強化司法機關提供權利救濟的責任和能力，通過司法渠道清理歷史陳案；長期的政治治本之策，則是需要對信訪制度進行徹底改革。 　　具體而言，可以將目前散存在各職能部門的信訪資源集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監督一府兩院。不僅使信訪工作獲得一個有權力的主體，也使信訪具備了應有的問責性，同時為人民代表走向專職化和人代會的實質化創造條件。 　　從更根本的意義上來說，要通過政治改革，建立權力受制約的政府、獨立公正的司法，以及民主選舉產生的代議機構，讓社會各階層都有自己的利益表達組織和渠道，才能產生一個利益相對均衡、社會相對和諧的現代社會。