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以陽光化地方政府債券取代影子銀行融資

http://www.CRNTT.com   2013-07-06 10:18:14

第四，積極推進必要的財稅體制改革： 　　1.完善政府間財政體制。由於事權的合理化、明晰化遲遲不到位，支出與收入分配之間嚴重不匹配，地方政府過度依賴於土地批租收入、隱性負債和轉移支付，且僅擁有有限的自主權，這讓問責制無的放矢。因此合理、清晰界定支出責任，以及使地方可用財力與支出責任相匹配的體制改革至關重要。另外，完善轉移支付制度使其更為透明和標準也十分重要。還應減少專項轉移支付而提高一般轉移支付的比例。另外，應增加地方政府自己的收入來源，比如以開征財產稅加快完善地方稅體系。 　　2.建立公開透明的預算管理體制。在此基礎上，才能建立合理的地方政府債務管理體制和發債機制。只有在充分的信息披露前提下，人大和納稅人才能切實行使監督職能，促使地方政府謹慎、負責任地舉債。也只有在此基礎上，才能建立有意義的地方政府債務信用評級機制和市場發債渠道，讓利率真實地反映不同的風險水平。 　　第五，進行必要的政府改革。 　　1.完善和落實地方政府績效標準。原有的績效標準——國內生產總值，稅收收入，就業，投資，社會穩定和計劃生育——為過度投資和不負責任的借款提供了強大刺激。現在雖然對這些績效標準已有修改，增加了民生和公共服務的比重，但在提拔官員時，經濟增長似乎依然是最主要的考量目標。地方政府官員會因其投資項目的數量和相關的指標受到嘉獎，但這些投資項目所產生的債務規模和結構的適宜性則無人過問。幾乎沒有任何處罰是與不負責任舉債相關聯的。 　　美國政府1993年頒布《政府績效與結果法》，英國政府1997年頒布《地方政府法》明確規定地方政府績效評估的機制和規章，日本政府2002年出台《政府政策評價法》。相較於這些國家來說，中國政府績效評估工作在國家層面上的法規建設還幾乎是空白，沒有權威、穩定的法制化與制度化準則，績效評估雖已被強調，但實踐中也基本上停留在地方政府層級，沒有統一的考核規則。政府績效評估改革是涉及多部門多機制的系統工程，國家層面上的立法十分重要，應大力推進，以真正使政府績效評估走上科學化、制度化和常規化的道路。 　　2.改善執政能力。地方政府需要在多方面提高能力，包括選擇、監控和管理項目的能力。目前國內已建成的各類公用事業項目最終建設成本較實際需要的成本平均高20%左右。提高可行性研究水平和實行全面質量管理與多重審計等，勢在必行。 　　2013年的審計署報告顯示，高速公路車輛通行費收入出現減收，一些地區高速公路債務償還壓力較大。2012年，有8個省本級通過舉借新債償還高速公路債務453.85億元，其中4個省本級高速公路債務的借新還舊率超過50%，3個省本級已出現逾期債務17.15億元。 這和項目初期可行性研究的質量和嚴肅性不足相關。另外，吸引民間資本需要有專業知識和對市場的熟悉和深度了解。公私合營項目的管理對政府在規則制定和執行力上的能力要求是很高的。目前在市政公用事業建設領域，“中國式招標”現象十分普遍，很多招標往往是走過場，導致工程建設費用比實際所需高出很多。 　　第六，採取必要措施，應對金融風險： 　　1.2012年2月財政部、銀監會下發了《關於印發〈金融企業不良資產批量轉讓管理辦法〉的通知》，允許省級政府設立資產管理公司，對其所轄省區的金融不良資產予以處置。在後續管理和操作細則還未下達的情況下，江蘇省目前已在組建資產管理公司。在長城、信達、華融和東方四大資產管理公司之外，設立地方資產管理公司為處理地方金融機構的不良貸款提供了一個新的“買家”，這有利於不良資產以更合理的價格出賣；一些小規模的、四大資產管理公司不感興趣的不良資產，也有了潛在的出路。但相關配套改革措施也不能忽略，比如要防止道德風險，促使金融機構和地方融資平台公司今後負責任地規範運營。另外，在宏觀層面，發展完善一個理性的證券市場以及併購市場也是至關重要的。 　　2.加強對影子銀行的監管。讓表外業務顯性化，並計提必要的資本準備。應幫助銀行增加風險意識，逐步轉變經營模式，減少發行期限錯配的理財產品。 　　第七，繼續清理整頓融資平台公司。 　　地方政府融資平台公司的清理整頓需要相當長的時間，國際上特殊目的公司的經驗值得借鑒。規範的公司治理，項目運作的透明度，管理的專業化以及良好的信息管理，是特殊目的公司運營成功的共同經驗。短期內，要做到每個投資項目單獨管理、建賬和核算。每筆融資要和具體項目掛鈎。長期內，要區分經營性和非經營性融資平台公司，陽光化並努力隔斷它們對地方政府的各種財政依賴，從而減少財政管理的風險隱患。財政部近期在其網站上設立的“地方政府違法違規舉債融資舉報信箱”不失為一個積極的舉措。

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