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李驍：戶籍改革事關中國現代轉型

http://www.CRNTT.com   2014-12-12 10:57:24

2、戶籍制度改革的重點和難點 　 加快戶籍制度改革，重點是要通過調整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，穩步提高戶籍人口城鎮化水平，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。 　 未來推進農業轉移人口市民化，需推行漸進式的戶籍制度改革，實現農村人口在地域、職業、身份上的“三同步”轉換。尤為重要的是，戶籍改革的關鍵並不在於取消二元制度的形式，而在於逐步剝離附著在戶籍之上的各種利益，促使利益分配與戶籍脫鈎。社會權利方面的障礙，如不能打破，就沒有城鎮化，如果人身依附關係充斥整個社會，就不可能有真正的城鎮化。城鎮化就是人們有權利對較高的生活做出反應，有權利流動，有權利工作，有權利創業，有權利居住。戶籍制度改革的終極走向是淡化非農業和農業戶口的區別，建立城鄉統一的戶口登記制度，最終實現公民的遷徙自由。 　 戶籍制度改革的難點集中體現在三方面：一是戶籍上附著的利益較多，需要逐步剝離。戶籍管理制度本身的改革並不複雜，核心的問題在於許多公共服務和社會福利政策與戶籍掛鈎。要使戶籍制度改革取得實效，必須逐步剝離附著在戶口上的各項基本公共服務待遇。二是源自財政壓力，地方不積極，不願意承擔農民轉為市民的轉軌成本，一些地方政府回避改革。據《財經國家周刊》報道，2012年4到5月間，國家發改委帶動各部委完成城鎮化調研：“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。社科院藍皮書指出，今後20年內，中國將有近五億農民需要實現市民化，人均市民化成本為10萬元，為此至少需要40-50萬億元的成本。於是奇怪的悖論就出現了：地方政府只願享受城鎮化的紅利，而不願承擔城鎮化的成本。他們更熱衷於以城鎮化的名義進行大規模的基礎建設。三是，城鄉之間、區域之間、城市之間的差別較大，需要合理統籌、規劃、引導。四是各類群體高度期待且訴求多元，需要充分尊重並統籌兼顧好不同群體的利益訴求。 　 3、戶籍制度改革該如何推進？ 　　3.1分階段分層次分批次解決戶籍問題 　 一是分階段。公安部副部長黃明十八屆三中全會後在接受媒體採訪時提出，到2020年，要基本形成以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉統一、以人為本、科學高效、規範有序的新型戶籍制度。這是較為清晰的戶籍制度改革路線圖和時間表。按照這一路線圖和時間表，在“十二五”和“十三五”時期應分階段設定基本公共服務覆蓋面目標和戶改目標。到2015年，覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系需逐步完善，基本公共服務均等化取得較為明顯進展；到2020年，城鄉間基本公共服務差距明顯縮小，爭取基本實現基本公共服務均等化。同時，在這兩個五年規劃期間，戶改工作重心應以存量和增量農民工中以舉家遷徙和穩定就業的新生代農民工為主，到“十四五”時期，國家財力基礎充實之後，戶改進度需加快推進，覆蓋至所有人群，但這一任務無疑相當艱巨。 　 二是分層次。從規模層次看，優先放開中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮的戶籍，其次再放開有足夠承載能力的地級和副省級大城市戶籍，最後逐步放開人口與資源、環境矛盾特別尖銳的特大城市和大城市戶籍。《國家新型城鎮化規劃》明確要實施差別化落戶政策：全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開城區人口50萬—100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬—300萬的大城市落戶限制，合理確定城區人口300萬—500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。從實施的措施看，政府應考慮以“積分落戶”和“居住證制度”為手段，以全面推進居住證制度改革為基礎，穩步推進農民工市民化進程，逐步實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。應該允許不同層次的進城農民工都享有取得居住證的權力，根據城市承載能力的不斷提升逐步放寬“以居住證轉城市戶籍”和“積分考核”的條件。有條件的地方可探索徹底破除城鄉居民身份差異，高起點地推進戶籍、居住一元化管理，實行“一元制”模式。 　　三是分批次。在全國實行居住證制度的基礎上，政府應該有重點地分批解決進城農民工的戶籍問題。應優先保障舉家遷徙農民工入戶，其次是有穩定就業的新生代農民工，解決其戶籍有助於為城鎮發展提供穩定的、高質量的勞動力。同時，為了避免人口過於集中於特大和大城市和東部地區城市，應該優先解決中小城市和小城鎮的農民工以及中西部地區就近轉移進城的農民工入戶，為東部沿海地區和特大及大城市的戶改減壓。在推進工作中，需要統籌當地經濟社會的發展水平和城市綜合承載能力，積極穩妥地推進。

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