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智庫雜誌：中緬關係在新時代走向何方？

http://www.CRNTT.com   2015-10-30 00:06:54

1947年2月，昂山將軍領導的自由同盟與眾土族領袖簽訂了體現出民族平等、實行民族自治的《彬隆協定》。隨著同年7月昂山將軍與七位部長遭刺，企望建立在民族大團結基礎上的緬甸聯邦運動從此瓦解。眾土族上層人物擔心喪失世襲特權，執政的自由同盟政府與邦區領袖缺乏信任、自由同盟內部爭權奪利、分崩離析，特別是1961年把佛教定為國教後，引起了克欽族中的基督教徒的強烈不滿，在美英等國支持下，克欽族武裝幾乎推翻仰光政府。1962年3月,吳奈溫將軍接管了政權，實行社會主義綱領和一黨政治。期間政局動蕩、武裝林立、最多時存有上百支獨立武裝部隊。吳奈溫總理曾說，“若要問哪一個國家反政府武裝最多，那就是緬甸”①。 　　1988年3月，緬甸發生空前未有的反政府群眾性活動。蘇貌將軍接管政權，將“緬甸社會主義共和國”改名為“緬甸聯邦”。1988年昂山素季(1945年6月19日出生於仰光，其父為昂山將軍、其母曾任駐印度大使，其兄昂山吳長期寓居美國，其夫邁克·阿里斯是英國人，生有兩子。)從英國返緬後捲入反政府活動，其於當年9月組建的全國民主聯盟次年在大選中獲勝。但政府對此選舉結果不予承認。為此，美國宣佈對緬制裁，整個西方世界隨之加入了這次非常嚴厲的經濟政治制裁。2008年，緬甸納吉斯風災導致十幾萬人死亡、上百萬人流離失所，使軍政府在全世界面前丟盡顔面。國家的脆弱不堪、民生的長期凋敝、西方的封鎖制裁以及亞非等地區軍人政權很不堪的下場，時任總理的吳登盛和三軍總司令丹瑞大將達成共識，要維護現政權的合法性，就要通過主動政改來擺脫困境、重返國際社會。2011年3月，吳登盛和一群剛脫下軍裝的軍官以民選的文官總統與政府官員身份從軍政府手中接過權力，開始以民主為旗幟、對西方開放。 　　緬甸獨立後這六十多年，西方議會制度，社會主義綱領、一黨專政，軍人政權，當今世界政治制度的三種“靈丹妙藥”，都操練過，然而最終結局卻是：全球一國中最多民族武裝、土地富饒資源豐富而人民最窮、最封閉（2011年才開始解封）。究其原因，武裝衝突，客觀上要求中央政權要有強大的武力，但緬甸將軍們要的是“一個國家──緬甸，一個民族──緬甸人，一個宗教──上座部佛教”。 而不是民族大團結的聯邦。他們高高在上壓迫眾土族，只能激起持續不斷的民族武裝衝突。而不斷地輪換不同政治體制也使軍頭們一夜致富，如以社會主義公有制度沒收工商業主——主要是華人華僑的財產。 　　另外，民主鬥士多為緬族──在國內是昂山素季與其全國民主聯盟，在國外則主要聚居於英國。他們與緬族將軍們一樣奉行大緬族主義。宣稱：只要民主復興，一切問題就迎刃而解。空話喊了幾十年，早已失去大多數民族武裝的信任。 　　這樣就形成了民族武裝一日不放下武器、軍頭們就一日不交出權力、民主政治就一日難以真正的實現之政治怪圈，目前誰都走不出來。 　　緬甸民間有個笑話：“兩個緬甸人在一起，會出現三個黨”──即產生兩個政黨加一個統一陣線。雖然半個多世紀來，緬甸內部族群與族群、民族與民族、政黨與政黨、左派與右派之間彼此折騰，雖然所有土族與所有民主力量都痛恨霸道且無法無天的軍頭們，但如其一旦被推翻，很多人又擔心緬甸會“巴爾幹化”──大崩潰大瓦解。這真讓緬甸人糾結！緬甸能自己解決民族與民主這彼此關聯的兩大問題嗎？真令鄰居們擔心。 　　中緬關係近年由熱變冷 　　中緬關係是新中國與周邊國家關係中最奇獨的一個。中緬有兩千多公里邊境線，緬甸是南亞與東南亞的交接點，是中國走向印度洋的重要通道。中緬獨特的地緣、民族關係使中國大陸每當面臨外部入侵、封鎖時都把目光轉向緬甸。抗日戰爭時期的中緬公路曾成為中國的“生命線”。新中國成立後，面臨著西方世界的封鎖，又是緬甸最早成為承認中華人民共和國的非社會主義國家，兩國於1950年6月8日正式建交。1954年，緬甸吳努總理拒絕參加美國主導的反共反華包圍圈──《東南亞條約》，邀請周恩來訪緬，共同發表“和平共處五項原則”。 新中國正是通過緬甸這個通道第一次在非社會主義國際舞台發出國際外交的主張並在印尼“萬隆會議”閃亮登場，開啟了邁向非洲之門。緬甸還是最早與中國劃定邊境的國家，1960年10月1日兩國簽訂《緬中邊界條約》。為此，新中國出兵將國民黨殘部趕走,再把原領土劃出。即“打掃好門庭、讓予友邦”，開世界外交之先例。 　　1967年奈溫軍政府因策劃殺華反華排華，致使兩國交惡，差點被緬甸共產黨軍隊推翻。1987年緬共解散，1988年，緬甸受到西方國家的聯合制裁，可以說，在緬甸最困難的時刻，正是來自北方的資金、物資和商品成為緬甸經濟賴以生存、人民得到實惠的補給。當然，為緩解中國對馬六甲海峽原油運輸的依賴、降低海上運輸原油風險的中緬油氣管道、中緬鐵路等項目也緊鑼密鼓進行。中緬雙方在受到西方封鎖時都會靠向對方。 　　至2010年，中國已是緬甸第一大外資來源國和第二大貿易夥伴。然而正是2010至2011年間，中緬關係出現拐點。自2011年起，中國資本在東南亞擴大投資的同時，在緬甸卻出現了驚人的收縮，據第一財經日報統計，中國在緬甸投資額於2010財年（當年4月至次年3月）達到82億美元的高點後，連續三年大幅下滑，2011財年減少約50%，2012財年再次減少約90%，2013財年則再次減少95%，僅二千萬美元。 　　與此對應的是中國在緬的三大“千億工程” 受挫：2012年9月由中國電力投資集團在緬甸伊洛瓦底江流域開發建設的密松水電站被擱置（該水電站總值36億美元，位於緬甸北部的克欽山區，距雲南騰沖縣約200多公里）；總投資超過10億美元的萊比塘銅礦是亞洲最大的濕法煉銅工程（位於緬甸北部實皆省蒙育瓦地區），在2012年11月被迫停工後有限度復工；原計劃投資200億美元，2015年前建成中緬皎漂—昆明鐵路工程又被叫停。與此同時，則是韓國和日本等國家在緬甸的投資不斷擴大。 　　中國投資在緬甸的受挫，與緬甸民主化進程幾乎同步。隨著緬甸民主化的進程，美國和日本等國改變了此前制裁和孤立緬甸的政策，開始深度介入。2012年11月19日，奧巴馬對緬甸展開了歷史性訪問，並成為首位在位期間出訪緬甸的美國總統。 　　大國在緬博弈　反而被其玩轉 　　隨著“奧巴馬颶風”在仰光刮起，“緬甸不用再依賴中國投資”成為一部分緬甸民眾的想法。他們認為，政治開放會使緬甸成為全球投資熱土，西方企業將帶來更大利益。昂山素季放話：“中國不是緬甸的恩人，只是我們的一個鄰國”。也正是她的提議，中國在緬北的幾個大型工程項目被迫停工。不可否認，西方大國的介入改變了緬甸政治生態，嚴重影響了中國投資利益。緬甸成為亞太強國博弈的新焦點。 　　大國想用緬甸做舞台，緬甸政府反而更會做戲。為了促進跟美國的關係，證實自己不是中國支持的傀儡，軍政府就在與中國政府打得最熱的時候，揪住中國急於擴大投資的心態，破壞了1989年與國內眾土族簽訂的停戰協定，2009年出兵攻佔了以漢族人為主的果敢特區首府；2011年6月至2013年1月的緬北戰事，“軍政府也是以保護中緬油氣管道建設安全為名，進攻克欽獨立軍駐防的撣邦克欽專區”②。緬甸政府軍對中緬邊境土族的每一次動武，都是摸準了中國政府投鼠忌器的心態。今年年初的戰火更是在1月15日美國軍政代表團訪問克欽邦首府密支那不久後再起的。緬軍的炮彈、飛機炸彈數度落入中國境內，造成大量難民湧向中國邊境、邊民傷亡，嚴重危脅著中國西南邊境安全。緬甸軍隊對中國似乎是無所畏懼，更像是專門做給美國看的，激起了中國的強烈反彈。 　　緬甸政府一方面用民主化堵住的西方大國的嘴和化解其制裁、引入其資金，另一方面利用大國間矛盾，尋找各種機會和藉口打擊國內民族武裝，使其軍力擴大到其立國以來從未控制過的北部地區。 　　面對大國的博弈和如此多變的緬政府，緬甸作為中國進入印度洋的支點作用正在受到考驗，已經建成營運的中緬油氣管道更是面臨著諸多風險。如何既能實現國家戰略，又能具備商業價值，成為中國對緬投資專案的命門。 　　多頭並進多處支椿　確保戰略目標實施 　　緬甸正處於一個重大轉型期，國際社會對它的態度，取決於它的民主進展和對西方開放的程度，而其解決緬北民族武裝和發展經濟則要看中國的反應。同樣，緬甸也是中國實施長期戰略不可或缺的國家。目前最重要的是彼此之間如何借力解決自身問題、互利雙贏。為此，中國必須總結經驗教訓、認清時局、重定策略。 　　中國資本在緬甸的受挫，在於中國對緬政局變動的戰略誤判。中緬合作項目大多是在軍政府時期簽署，這既不利於中國在緬甸樹立發展民主民生的形象，同時也容易遭到民眾反對；其次，中國對緬戰略偏隘地執行“上層路線”，中國企業對公民訴求缺乏瞭解。所以應改變以往過於依賴緬甸政府官員的上層路線，學會協調民眾、政府、反政府武裝和黨派等各方利益，大幅加強直接針對民間的戰略性社會投資、媒體宣傳和民間公關，擴大利益相關者、尤其是投資專案沿線民眾受益的範圍。 　　在目前緬甸三方──現（軍）政府、眾土族力量、昂山素季（全國民主聯盟與民主力量）中，還沒有一個人、一種政治力量或一種政治機制能實行真正民族和解和民主選舉。期望現政府依照1947年《彬龍協議》所規定的眾土族“完全自治權”“財政自主權”等解決國內民族問題幾無可能；而其民主生態是：依照緬甸軍政府制訂的《2008年憲法》，軍方佔據了25%國會席位（不經選舉），剩下的75%國會席位由軍政府自己的聯邦鞏固發展黨經選舉而競得大半，昂山素季的民盟在2012年4月1日國會席位補選以“壓倒性”勝利取得43個席位。在緬甸軍方控制下的有限民主選舉下，昂山素季本人無資格參加年底總統選舉。因此，緬甸軍人主導政治的狀況短期內難以改變。 　　為此，宜採取以下二十字方略：“政府對政府、政黨對政黨、民族對民族、國際對國際”，多頭並進、多處下樁，奠定對緬關係的基石。 　　督促緬甸政府履行已簽訂的協定，對其多次不履行協議要追究其政府賠償，減少、中止對其援助。針對目前邊境地區屢受緬甸武裝襲擾，找準打擊點與時節，狠狠地敲擊一次，並邊境駐軍常態化，制止它“柿子專挑軟的捏”。 　　建立起一個與緬甸反對黨關係的機制和範例。這次最高規格邀請接待民盟主席昂山素季訪華，一方面讓其正確認識中國的影響力，減少其對我在緬投資項目的擾亂，同時讓緬甸政府感受到壓力。 　　通過我雲南少數民族加強與緬北其同一民族的經貿文化聯繫，增強我對緬北邊境地區的影響力；維持漢族人在果敢地區的主導地位，協助緬北華人武裝阻擋緬軍的攻勢，防止美國急於找到牽制中國的力量而緬甸借機消滅緬北的民族武裝、從而徹底倒向美國；同時避免直接出兵干預。 　　充分發揮港澳台同胞在緬甸投資貿易的影響，擴大華人華僑在緬甸的經濟實力，並切實維護200多萬在緬華僑利益，干涉侵犯華僑利益的事項。 　　中緬油氣管道意義重大，除了由緬甸政府軍負責安全外，投資的中緬印韓四方還應設立多邊安全機制，派出人員定期巡視、督察，並制定應急措施。 　　與上世紀“萬隆會議”時代相比，世界格局、亞洲政治生態發生了重大變化，中國已成為亞洲最重要的政治力量和全球第二大的經濟體，正在改變冷戰結束後世界唯美國馬首是瞻的單極格局。美國為維護其世界秩序主導者的超然地位，出籠了重返亞太、亞太再平衡戰略，在其海空軍力的60%調往亞太地區的同時，歷史問題、領土領海、邊界、民族宗教都被其運用為平衡亞太的手段。其意圖很清楚，就是讓亞洲各種政治力量互相盤繞糾結，讓亞洲國家永遠留在亞洲，不要在國際舞台上與之爭鋒。 　　新的時代必有新的視野，“2015博鰲亞洲論壇”提出“亞洲新未來 命運共同體”的主題就展現出一種“新亞洲觀”：即亞洲新興經濟體要抱團發展才會有新未來。從“一帶一路”到“命運共同體”,也體現出中國新的外交思維：周邊外交已上升到與中美外交併列的重要位置上。為此，應加強與東盟、印度等亞洲國家的互動，讓緬甸在亞洲國家的懷抱中發展。 　　註釋 　　①《揭開緬甸神秘的面紗》：林錫星著，廣東人民出版社2006年5月第19頁 　　②《亞洲週刊》第27頁，2013年2月10日出版

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