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農村“三塊地”改革路徑隱憂

http://www.CRNTT.com   2015-12-12 08:17:44

在集體經營性建設用地入市改革上，雖然提出“同地同權同價”的概念，但是“同”到底是什麼內涵並無解釋，同地本身就很難理解；同權，是指現狀是同樣的經營性建設用地使用權，還是指通過農村土地規劃體制的改革賦予農村土地同等獲得發展權的機會；同價，是同樣的價格，還是同樣的價格形成機制。更有甚者，什麼是集體經營性建設用地也沒有界定清楚，因為現實中並沒有這一類土地，按照現有法律，集體土地只可用於三類建設用途：鄉鎮企業、宅基地以及鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設。就這三類用途來看，只有鄉鎮企業用地符合經營性的概念，但是這是從可入市流轉的土地來源來理解，如果僅此範圍進行改革實質意義不大，因為農村建設用地按照現狀大概只有十分之一屬於這個範疇，更何況過去這些年此類土地已經通過各種方式得以重新利用，改革空間有限。大量空閑的宅基地與集體公共設施和公益事業用地如果不能納入集體經營性建設用地入市範圍，對於解決當前村莊用地存量過大、效率低下並無意義。要改變這一點只需要把經營性界定為在入市之前通過規劃調整，把要入市的集體土地調整為經營性就可以，不管它之前是宅基地還是集體公共用地甚至是新增建設用地。 　　在宅基地改革上，限制宅基地的流轉去向，僅限於在集體內部轉讓，卻不解決已經獲得宅基地的村民再通過流轉獲得宅基地後面臨的“一戶多宅”違法困境，也沒有考慮到本可以無償得到宅基地的村民為何要通過轉讓獲得他人宅基地的理由。可以說 ，不修改“一戶多宅”的限制，不改變無償分配宅基地的制度，集體內部轉讓並沒有任何實質意義。如果集體內部轉讓允許“一戶多宅”，也就等於不再認同宅基地的福利性質，再繼續以逆城鎮化問題為由不允許向城鎮居民轉讓，既無理論基礎，又由於市場去向受限而限制價格的體現，實質又把轉讓的意願給抑制住。另外，何謂逆城鎮化問題，逆城鎮化帶來的問題與每年浪費大量土地用於新增農村人口宅基地帶來的問題孰大孰小，都語焉不詳，更沒有理論和具體的研究結論來說明農民一定會濫用賦予給他的流轉權利隨意處置宅基地，更罔顧過去這些年各地都已經允許集體內部流轉，卻得到近年來平均每年村莊用地擴張三十多萬畝的慘淡結局。 　　在徵地制度改革問題上，縮小徵地範圍，提高補償標準和豐富補償方式大思路並無問題，更需要考慮的是地方政府支出增加的現實會限制它主動且積極地去提高和豐富，完善司法救濟反而更為重要。而一直沒有任何一方挑明的關鍵問題是，縮小徵地範圍後的新增建設用地以何種方式進入市場配置的問題，既然不徵收，那就似乎只剩下以集體新增土地入市的途徑，這就不得不與集體經營性建設用地入市改革配合在一起，也就說明集體經營性建設用地的土地來源不應該再限定在存量的且是經營性的鄉鎮企業用地上。但各方心照不宣地繞著這個問題走，並不利於改革的下一步推進，畢竟試點地方縮小了徵地範圍又不能以集體建設用地入市，各類經營項目不能獲得土地從而限制地方經濟發展，這也不是改革本意。 　　模糊的改革概念卻不配套明確的解釋與操作方案，地方不斷試探改革邊界，引起大量不必要的交易成本和時間損耗，而一些關鍵問題由於改革思路不清晰甚至是人為限制導致改革實質缺乏空間，改革前景堪憂。 　　改革必須樹立整體的制度性思路 　　文章指出，當前的集體土地制度存在的眾多問題已經不是一些技術性的改進可以解決的，真正的改革還必須從大局，從宏觀，從整體入手，建立起制度性改革的理念，並輔之以全面的改革措施。 　　基於不同的理念，會產生不同的改革出發點，或者說是技術性改進還是制度性改革的取向會不同，會實質性地決定改革的具體操作和實踐結果。比如集體經營性建設用地入市問題，即使都是在符合規劃與用途管制前提下，針對不同的改革出發點會又不同的方案：如果以減少衝擊、最大程度地符合當前法規為考慮，就會自然得到存量鄉鎮企業用地入市的方案，而且兩個前提條件都滿足；如果以減少農村大量閑置建設用地、提高利用效率為出發點，就應該考慮存量的三類集體建設用地都可以入市，用途管制已經滿足，只需要通過規劃用途調整，把閑置的宅基地（通過有償退出得到）和集體公共用地改變為經營性用途，在滿足兩個前提條件下能有效盤活存量；如果是以鼓勵農村發展為出發點，為適合農村新產業發展需要，在有需求的地方甚至可以考慮新增經營性用途的建設用地給集體，符合兩個前提同時保證農村發展需要，其實十七屆三中全會已經給出了基本的思路——“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地範圍外，經批准占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營並保障農民合法權益”，浙江每年都在下發歷史文化村落保護利用新增建設用地指標，隨著農村電商和鄉村旅遊的發展，這種需求將會越來越多；如果以農民平等分享城市發展成果為出發點，就應該考慮與徵地制度改革結合，將縮小徵地範圍騰出的新增經營性建設用地直接賦權給集體入市或者直接利用。 　　同樣，宅基地管理制度的改革，如果以不突破當前法規為出發點，各地只能考慮有償退出的嘗試，卻由於缺乏退出後的靈活利用可能而使得政策不能成為一個閉環，有償推出最終可能會無法長期推行；如果以盤活土地提高利用效率為出發點，就應該面對農村人口減少，存量宅基地規模足夠大且在不斷擴大的現實，通過放活需求，體現價值來推動其利用。 　　現在的集體土地制度改革不注重改革的制度性方向，更通過所謂操作上的規範要求逐步把改革變成技術性改進，這個特征不解決，改革難以為繼。而改革的制度性方向的確定恰恰可以通過中國經濟改革的大方向與土地制度的根本目標來完成：一是市場在資源配置中的決定性作用，要創造真正的市場而不是一堆限制條件下連需求都不存在的扭曲市場；二是土地資源的高效利用，任何有利於提高利用效率的政策都不應該先摒棄在考慮之外；三是社會公平，確保集體與國有土地在利用權利上的平等，又保證農民和集體組織在土地收益分配上與城市土地的平等，建立真正的城鄉一體化市場。 　　總有一些觀點看似關切現實，考慮操作性，認為強調理念與思路改革，不考慮現實是無法在中國行得通的。這種關切現實實質上往往最不顧現實，比如人減地增如何破解，幾十年下來沒有任何進展，恰恰是不拓展改革思路導致。也有一種意見認為，放開了現有的農民的意識跟不上，實際上只要相信人對於自身財產的責任心，相信人對於自身權利的保護訴求，就應該看到制度性改革只要符合人的基本理性就是沒有大方向問題。當年恢復高考對中國教育與科技發展帶來的積極影響，對社會平等的實質意義，比保持工農兵學員方式有著天壤之別。 　　集體土地制度改革能否成功，決定性的因素不在於如何嚴謹求穩，不是說不重要，而是要擔心掩藏在其後的技術性改進的本質，真正要推進改革，還是需要回歸到樹立更高遠的改革理念，建立起更開放的改革思路，扎扎實實進行制度性的改革道路上。

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