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中評智庫：大灣區區際行政法律衝突如何消解

http://www.CRNTT.com   2019-09-20 00:19:03

（三）加強全國性法律建設 　　根據基本法的規定，全國性法律在包括港澳在內的中華人民共和國領土範圍內具有法律效力，港澳特區必須在當地公佈或立法實施，不能通過與“一國兩制”精神相違背的形式架空全國性法律。為保障港澳的高度自治權，全國性法律不可能頻繁地增減，但在大灣區建設的背景下，全國性法律可在協調區際行政法律衝突中發揮著重要作用。囿於港澳要保持特區法律制度的相對獨立性，全國性法律的調整對象僅限於國防、外交和其他不屬於特區自治範圍的事項，中央可在這一範圍內充分運用全國性法律這一規範資源。目前，在港澳地區實施的全國性法律具有以下幾個特徵：一是國家（主權）象徵形式的法律多；二是外交事務的法律多；三是國防事務、邊境管轄事務的法律多。與此同時，在港澳實施的全國性法律存在幾個問題：一是除了涉及國家主權、外交與國防事務等問題，中央尚未就不屬於特區自治範圍內的事項進行立法；二是全國性法律在港澳的實施評估工作尚未開展。因此，加強全國性法律建設，必須考量這兩個因素。 　　首先，著重考慮不屬於特區自治範圍內且粵港澳融合程度高的事項。由於大灣區的國防、外交實際上已有一套橫跨三地的系統予以有效運作，全國性法律可以不再考慮，故大灣區全國性法律建設衹能在不屬於特區自治範圍的事項“下功夫”。基於探討區際行政法律衝突的立場，我們需要挖掘粵港澳融入程度較高、分歧較小的內地行政法律規範並將其直接納入港澳基本法附件三中作為全國性法律，如《國家勳章和國家榮譽稱號法》、《科學技術進步法》等具有行政資助色彩的規範可在港澳實施，不影響港澳依法享有的高度自治權，不減損港澳居民依法享有的權利和自由，且能更好地發揮全國性法律對港澳的統合作用。再如，內地與港澳可在法律服務方面的高度合作基礎上，達成橫跨三地執業範圍的跨境法律職業對接協議，以律師為例，通過跨境合作培養後的學子經過特定部門考核合格後，在三地均有過實習或者學習經歷的，可獲得在三地執業的資格，但這資格僅限於涉及跨境糾紛，例如一項涉及到內地與香港個人間的法律糾紛，擁有三地執業資格的律師便可代理，若一項糾紛衹涉及到內地或者香港或者澳門，則這個律師還須擁有當地普通律師執業資格。在加強全國性法律統合粵港澳行政法律規範的過程中，若條件尚不成熟的，可經全國人大作出決定，先行將一些僅適用於粵港澳的全國性法律列入港澳基本法附件三中。誠然，這種局部適用的全國性法律的法律地位尚未進一步探討，但由於全國人大具有全權性且為最高權力機關，有權決定以何種法律適用於全國或局部地區。自此，粵港澳通過這一渠道而獲得行政法律規範間的銜接，以更好地開展行政合作。 　　其次，構築全國性法律在粵港澳的實施評估機制。大灣區是粵港澳共同的美好家園，建設成敗事關粵港澳的共同福祉。儘管全國性法律主要為港澳而推行的，但廣東作為大灣區的重要區域，在區際行政法律融合進程中同樣需要全國性法律的有效實施。因此，大灣區立法協調機構可定期進行全國性法律在粵港澳的實施評估，加強區際政府間信息交流與共享，擴大公眾在評估工作中的參與面，評出最佳實施範例，宣導其他立法機關共同學習。與此同時，評估工作要及時發現全國性法律在粵港澳實施存在的問題，並形成相應的對策報告上報全國人大常委會，由全國人大常委會根據實際情況判斷是否需要對實施狀況不理想的全國性法律作出適當調整。 　　（四）确立區際性規則的法律地位 　　粵港澳合作多年來主要依託區際性規則進行立法協調工作，這些規則包括CEPA及其補充協議、粵港或者粵澳簽署的區際行政協議、最高人民法院與港澳司法機關簽署的民商事司法互助協議〔40〕等。不可否認的是，區際性規則尚未按照憲法、立法法規定的立法程序轉化為通行於全國的法律，是否履行協議完全依賴於締約主體的自覺性，故學界將這些區際法規則視作“軟法”具有一定的合理性，這也是大灣區建設的法治基礎不牢固之近因。〔41〕然而，在推進粵港澳合作中，切忌衹以區際性規則是否有國家強制力為依據而忽視規則內在的“硬法”效力，即一旦合作一方不履行或者拖延履行協議，其他各方亦自然壓縮與之合作的深度與廣度，違約方甚至有承擔政治責任之可能，這就暗藏強烈的約束作用。質言之，區際行政協議應屬“一國兩制”框架下探索出新的法的淵源，具有事實上的約束力，在尚未確立法律地位前，它的約束力表現為一種政策性、指導性的文件反復地對各方產生影響。〔42〕更進一步而言，在“一國兩制”框架下，如何運用國家強制力統合港澳仍然是一個重大命題，亟需各方探索可行的方案。

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