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誰為地方債最後買單

http://www.CRNTT.com   2011-07-13 11:31:07

對於未來幾年的債務風險，根據審計署的報告，我們大致估計出了2011－2015年，地方政府各年需要歸還的債務本息以及債務餘額（見表1）。 　　審計報告顯示，2010年，地方政府債務餘額中，政府負有償還責任的占到62.6%，負有擔保責任的占到21.8%，其他相關債務占15.6%。如果未來5年新增債務量不大，政府債務責任的比重變化應該也不會很大，因此我們可以估計出2011-2015年，地方政府負有償還責任和擔保責任的債務（見表2）。 　　負有償還責任的債務餘額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。我們根據地方政府財政收入、財政支出以及地方政府債務餘額與每年的還本付息額，大致推算出中國地方政府2011-2015年的債務率、債務依存度、償債率等指標（見表3），發現2011年是地方債務風險最高的一年，以後幾年會逐漸趨於穩定，風險也會相對下降。如果考慮到6萬多億元的國債和3800多億的鄉鎮政府債務，債務風險的概率就會上升。 　　面對巨額的債務風險，儘管地方政府的融資方式多種多樣，但是考慮到在目前的財政體制下，地方政府不能破產清算，一旦地方政府出現難以清償債務的情況，中央財政不可避免地作為“最後支付人”進行兜底，因此，地方政府獨立舉債將加大地方政府向中央政府轉嫁債務風險的可能性。 　　■ 地方債風險向中央轉移  　　地方債務風險的高企不能簡單歸咎於地方政府、銀行或者企業的責任，而是存在深刻的體制性問題。在財政分權化改革賦予了地方政府過多的地方經濟發展重任的同時，中央政府與地方政府在金融穩定目標上存在著激勵不相容和責任不對稱現象。這意味著國有金融對於地方政府而言已經蛻變成為一塊典型的“公共地”，從而存在地方政府對國有銀行“過度放牧”的激勵。 　　儘管在改革深化過程中，一般國有企業的行政色彩越來越淡，但政府對國有商業銀行的行政控制卻與日俱增。 　　從金融資源的支配角度看，國家作為銀行的實際控制者就可以很便利地干預銀行的信貸業務，使之成為政策性融資的工具。地方政府通過干預國有銀行，地方機構掠奪國有金融資源為支撐本地就業水平和其他社會職能的國有企業乃至其他性質的企業融資。因此，只要地方政府承擔著地方經濟增長責任，只要地方政府官員政績評價體系不實施徹底變革，那麼要求地方政府不再干預國有銀行分支機構只不過是一種良好的願望而已。即便是國有銀行能夠從國有企業注資主體位置上解脫出來，也難免被安排到非國有企業的支持體的“位子”上去。 　　另外，銀行還需要代替財政向資不抵債的國有企業發放貸款彌補國有企業的虧損，出現所謂的“銀行資金財政化”。因此，銀行在相當長一段時間內扮演了“第二財政”的角色。比如，城投公司或者地方融資平台主要通過商業銀行貸款的方式進行融資，同時其發行的債券也多被銀行購買。在地方融資平台的融資過程中，地方政府以擔保人的角色出現。這樣地方政府、商業銀行和地方融資平台存在著利益關聯性，從而導致權益人和債務人被綁架在了一起。 　　這樣看來，上級政府對下級政府實際上承擔著無限責任，由財政或有債務形成的財政壓力，會由基層政府向上層層傳遞，壓力最終勢必匯聚到中央政府。從國際經驗看，地方政府，特別是大的省、市債務違約風險往往會演化為區域性、甚至是全國性金融恐慌。為防止事態惡化，損害國家債信，中央政府不得不對其進行救助。被救助的地方政府將部分或者全部債務成本成功轉嫁給中央政府。 　　在中國，儘管中央政府不斷出台政策控制地方債的風險，但地方政府多是當地城市商業銀行等地方性金融機構的最大股東，地方政府通過對控股和全資的地方金融機構的干預，存在借款墊付地方債務的現象。所以，如果規模不是很大的話，地方債務造成的壞賬可能會威脅到地方商業銀行和信用社，但是對銀行體系和金融體系的威脅不會很嚴重。因此，縣級平台違約被救助的概率較低。當省、市級的地方政府風險達到一定程度並轉化為公共風險或公共危機時,通常會出現“病急亂投醫”的情景,或由央行再貸款、資產剝離,或由財政買單、赤字貨幣化,實際上最後都是民眾買單。 　　從財政方面來看，地方政府的債務風險可以由地方政府掌控的國有企業作為資產擔保，或者土地轉讓收入作為擔保資產，為地方平台進行融資。如果地方平台發生風險，有擔保或者抵押資產進行清償。

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