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鄭永年：中國外交的內部要素改革

http://www.CRNTT.com   2012-03-06 09:26:55

大外交需要體制的支撐 　　外交的政治重要性並非抽象。儘管中國領導人也一再強調外交的重要性，但這種認知並沒有反映在機制上。本欄之前論述過中國缺失橫向整合和縱向整合的機制。儘管外交利益多元化、聲音多元化、決策角色多元化，但中國並不存在一個類似於美國那樣的“國家安全委員會”來統籌外交事務。在任何國家，除了總統（總統制）和首相（內閣制），外長和財長最為重要。美國的國務卿在正式的行政系列上的位置是第三，實際上的位置是第二。中國的外長不知道出於第幾位？但很顯然，外長只不過是眾多外交角色中的一個，並且其行政級別並沒有較其它角色高。外長在政治系統中的等級不夠，權力不夠，其他國家就會對其不那麼重視。更重要的是，在和外國打交道過程中，很多本來應當抓住的機會往往流失掉。 　　要實現“大國大外交”，中國首先必須具有一個大外交的制度結構，沒有這樣一個結構，小外交的局面還是繼續。如何改革體制？從體制運作的角度來看，中國的體制類似於俄羅斯或者法國半總統制的體制。也就是說，中國的國家主席和總理之間的分工，類似於這些國家總統和總理之間的分工，國家主席和總統都是掌握外交權的。當然，中國的國家主席的權力，主要來自於總書記兼任國家主席這一事實。如果意識到體制的這個特點，中國至少有兩種相關的制度選擇。一是改革目前的國家外事領導小組，設立“國家安全委員會”，使得這個組織變成一個實體。國家外事領導小組儘管由國家主席（總書記）擔任，但因為這個組織是個虛體，難以擁有重大的外交決策所需要的資源。“國家安全委員會”這個設想在1990年代末有過，也進行過一些論證，但至今沒有落實。中國作為一個崛起的大國，並且外交至於中國內政的重要性怎麼說也不會過，設立類似這樣的一個大結構勢在必行。 　　如果這一設置還有有困難，那麼至少必須有一位政治局委員，甚至是政治局常委，來專門負責外交，並且輔助總書記（國家主席），在國家外事領導小組開展工作。在中國，一個領域的政治重要性，主要表現在該領域處理事務的領導的政治級別。錢其琛擔任外長時同時是政治局委員。中國在1989年後在那麼嚴峻的國際環境下，很快改變了外交環境，這是當時領導層親自抓外交的結果，而當時的外交重要性，也表現在人事任命的政治行政級別上。中國的大外交需要一個大結構來支撐。 　　再者，大外交格局的出現，也要求中國吸收消化一些制度變革所帶來的新情況和新挑戰。這里主要指的是限任制和年齡限制制度。限任制和年齡限制是改革開放後政治體制改革的產物，近年來越來越制度化。這些制度變革應當說是個巨大的進步。它們從制度上保證了個人專斷已經成為不可能，也保證了領導幹部的年輕化。但任何事物都有兩方面。這些制度創新也帶來了一些“缺陷”，就是如何確立政治責任。

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