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土地開發權是解開土地迷局鑰匙

http://www.CRNTT.com   2014-01-30 09:20:48

政府掌握了規劃權就等於是政府成為土地開發權分配中切蛋糕的人。但切蛋糕的人不能自己優先於或隨意拿蛋糕，因此，像我們現在這樣，政府缺錢就靠改變規劃徵地賣地肯定是不行的。在法治的市場經濟中，怎樣切蛋糕，要受到社會監管和一系列法規約束，特別是代表民意的立法機構在規劃、改變規劃和征用土地方面具有核心地位，而作為行政權的政府只是具有執行權力。 　　從現代西方市場經濟法治社會的實踐來看，土地開發權是由政府掌管、對社會相關利益方進行分配的權力。經常發生的情況是，當土地所有者申請較小的改建擴建時，如果是在規劃規則許可的範圍內，又沒有利益相關方或鄰居們反對，經過政府批准，土地所有者或使用權益者就可以取得這部分土地開發權而無需付出任何其他代價。在這種情況下，我們可以說土地所有者取得了一部分土地開發權；如果未得到批准，我們也可以說他被拒絕了對土地開發權的分享。同時，在許多國家土地所有人在申請較大的改建擴建時，往往需要無償拿出部分土地，用於公益使用以換取規劃改變，這時我們又可以說，土地開發權做了基於改進社會相關利益方的再分配，這里土地所有人可能參與或分享完全沒有分享到土地開發權的再分配。總之，在所有這些情況下，土地開發權都被認為一種社會而非私人權力，優先地滿足社會的需要。 　　顯然，從上述拓寬了角度去看，說城鄉土地要同地同權就沒有意義了。因為所謂城鄉就是其用途與規劃的不同，因而具有不同的土地開發權。開發權不同的土地當然就不是同權也不應該同權。如農村規劃的農地農舍，當然就和城市裡規劃的居民區商業區具有不同的開發權，而這與土地是什麼所有制並沒有關係。就如中國國有農場的土地雖然是國有土地，但就與農村農民土地一樣，並沒有開發權。 　　文章表示，與農業社會中土地所有權或使用收益權的公平分配構成社會穩定和發展的基石不同，在現代工業化城市化社會中，農業用途的土地相對升值空間有限，農地的適度規模經營和集中不僅不會破壞社會公平穩定，相反是農業現代化和縮小城鄉差距的必由之路。現在對社會財富分配和公平公正有決定意義的，已經轉為對土地開發權的分配。在現代社會，重要的已經不是你擁有多少土地，而是擁有哪里的土地和何種用途規劃的土地。中國當今圍繞土地問題的各種紛爭，也已經極少是關於農地本身的分配或使用，而幾乎全是農地非農用即開發使用的權益紛爭。所以，時至今日，許多人仍然只有土地所有權的意識而沒有土地開發權的概念，是我們這些年來土地制度改革一再陷入誤區的原因。 　　我們的時代是城市化轉型的時代。城市化就是農民進城變市民。但是，絕大多數農民只在他們離開的家鄉有土地權益，而在他們就業的城市沒有土地權益，這個土地權限、特別是土地開發權的不匹配，是處於中等收入階段的城市化轉型社會所面臨的最大挑戰和陷阱。 　　中國的一個更加特殊的情況是，我們恰好從計劃經濟時代繼承下來了城鎮戶籍壟斷制度，這個制度將進城務工的農民自然排斥在土地升值的分享之外。可以說這是中國城市化道路走偏方向，變成只有土地而無人口的城市化的根源所在。當今中國工人階級也是城市化的主體，幾億農民工及其分離和留守的家屬子女之所以落入今天這樣無助弱勢的地位，也正是工業化城市化過程中土地開發權不公正分配的直接結果。 　　文章強調，我們今天的土地開發分配是以土地財政為基礎的，因此，要使土地制度改革為農民進城即人的城市化服務，必須改革土地財政，用土地開發的財政平衡替代地方債務不斷積累的土地財政。

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