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中評智庫：香港基本法的成就與問題

http://www.CRNTT.com   2018-02-14 00:04:05

二十年來，《基本法》實施過程中出現的問題與形成的挑戰主要體現在以下幾個領域： 　　其一，尷尬的京港關係。《基本法》第12條規定：香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。《基本法》既規定了中央的管治權，也列舉了香港的自治權，體現了“一國兩制”的精髓。然而，京港關係不暢的原因就在於對“一國兩制”的不同解讀：北京著眼於“一國”，而香港更看重“兩制”。隨著京港互信的弱化，北京愈來愈重視“全面管治權”（由2014年白皮書系統提出），而香港越來越強調“高度自治權”。2017年5月28日，張德江委員長表示，“在任何情況下都不允許以‘高度自治’為名對抗中央的權力”，為京港之間的“權力之爭”定下了基調。這種尷尬的京港關係令人唏噓感嘆，因為回歸之初的京港關係並非如此：早在八九十年代，中央領導人就表示，“井水不犯河水，河水也不犯井水”；回歸之初，中央對香港也充分信任，儘量不干預香港的事務，對香港基本上採取放任態度，但這種狀態並未持續太久；2003年的“反廿三條”立法運動破壞了京港之間互信的基礎，令中央反思一直以來的對港策略，自此以後加強了對香港的管束，而這種管束回過頭來又刺激了香港的反抗情緒。2012年後的京港關係更為嚴峻，“國民教育”後有“反國教運動”，“八·三一”後有“佔領運動”，“宣誓風波”後有“人大釋法”。在“管治—反抗”之間，中央的對港政策的目標發生了重大轉變：從強調維護特區的繁榮穩定，轉變為強調維護國家的主權、安全和發展利益。（閻小駿，2016） 　　其二，不睦的香港—內地關係。香港與內地同文同種、同根同源，兩地之間有著切不斷的血緣關係。一百五十年的殖民管治沒有磨滅香港人的中國意識，但生活方式與價值觀的不同區隔香港與內地，令到雙方背向而行、漸行漸遠，以至於今時今日兩地之間的隔閡代替了昔日的友善。與京港關係的演化一樣，早先的香港—內地關係並不如此：回歸之初，內地視香港為閃耀的“東方之珠”，香港也視內地為遙遠的故土，內地與香港互相尊重、互相扶持，有限且單向度的交流令內地與香港維持著對彼此的美好想像，這種情況在香港回歸的第二個十年發生了轉變。香港人愈來愈關注內地的事務，從各種負面新聞瞭解到內地的落後與不文明；內地人生活富裕後有機會旅港，發現香港也不如他們想像的那樣如珍珠般美好。香港與內地在加速的融合中摩擦不斷：個別內地旅客的不文明行為令香港人為之側目，而香港人的不寬容態度也令內地人黯然心傷。隨之而來的是“雙非問題”、“奶粉荒”、“學位荒”，香港人對前來“搶資源”的內地人充滿歧視、排斥和鄙夷；而由少數香港人發動的“驅蝗”、“光復”和“鳩嗚”運動令內地人對香港也望而卻步。在誇張的輿論環境和不理性的對話方式後，香港與內地對彼此的看法急轉直下，昔日的同胞之情和手足之愛不再，代之而來的是彼此之間的隔閡、幽怨甚至敵視：香港人看不起內地人，內地人也看不慣香港人。 　　其三，緊張的內部權力關係。香港回歸後，內部權力關係始終沒有理順，特區政府的管治權威無法樹立，董建華政府推出高官問責制改革也未能解決命令－執行效率問題。特別是，行政與立法的關係運轉不暢，甚至日趨緊張，這在很大程度上源於特區的政治體制設計。對於香港實行何種政治體制，北京和香港各執一詞：中聯辦主任張曉明認為，香港回歸前後均不實行三權分立的政治體制，香港特區的政治體制是“以行政長官為核心的行政主導體制”。然而，香港的學術界和司法界又是另一種看法：終審法院在“莊豐源案”判詞中明確香港實行三權分立制，前終審法院首席法官李國能亦表示，“在香港的制度下，行政、立法和司法機關互相制衡”。香港究竟實行何種政治體制，本來應從《基本法》中找答案，但是《基本法》有關政治體制的設計，既有權力分立的基調，也有行政主導的安排，綜合起來可以表述為：中央授權之下和三權分立之上的行政主導制。《基本法》起草者的原意，大概是構建一個強勢的、有權威和效率的、具備高度管治能力的行政機關（包括行政長官），但是《基本法》所採用的政制設計未能保證這個目標的實現。（陳弘毅，2004）行政主導的前提是特區政府得到立法會的支持，但是在行政長官沒有政黨聯繫、民意認受性不足以及個人威望有限的情況下，這個目標很難實現。既然立法有權監察行政，若行政與立法的關係不暢，特區政府自然就淪為“跛腳鴨”。雖然新任行政長官林鄭月娥在上任後積極改善與立法會的關係，但是要令行政—立法關係足以支撐行政主導型政府，仍有很長的路要走。

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