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中評智庫：大灣區區際行政法律衝突如何消解

http://www.CRNTT.com   2019-09-20 00:19:03

從法理上而言，特區行政長官代表特區與廣東簽署的關於特區發展的區際性規則經過特區立法程序可適用於特區。然而，由於區際性規則具有合作範圍廣、程度深的特性，囊括的內容包括內地經濟核心問題，其程度之深有觸動特區制度之趨勢，故而區際性規則的推進工作一直處於緩慢狀態，泛珠三角合作也由於類似的原因致使合作效果一直不理想。從深層次原因而言，除合作各方許可權不明確而導致區際性規則難以發揮強勁法律效力外，憲法、基本法、立法法等規範並未確立“區際性規則”為中國法的淵源是一個重要原因。因此，大灣區應在中央的授權下探索區際性規則的法律地位，主要是朝著區際性規則作為當代中國新的法的淵源的方向進行。 　　誠然，確立中國新的法的淵源是一項重大的憲制問題，需要以突破憲法、基本法、立法法的制約為前置條件，更需要循序漸進地推動工作。按照憲法、基本法、立法法的規定，當代中國法的淵源顯然沒有區際性規則，立法法更未納入基本法附件三而未能成為全國性法律在港澳實施。然而，國外通過認可區際性規則的效力以協調跨區域行政法律衝突，並進而認可該協議成為事實上法的淵源不乏成功先例。以德國的斯圖加特都市區為例，斯圖加特市中心周圍有170多個地方政府，在上世紀90年代以《斯圖加特區域聯盟憲章》為憲制性文件成立了斯圖加特區域聯盟，該聯盟設有區域議會作為決策機構，議會機構解決區域規劃的核心內容，該聯盟成立的主要作用是整合區域內各個地方政府的權力，其“發展規劃”是“地方政府制定地方規劃必須遵循的上位法則”，〔43〕亦即斯圖加特區域聯盟所認可的“發展規劃”在德國的法律體系中具有法律規範性，〔44〕從而為德國跨區域建設中的行政法律協調提供法律保障。在美國，類似區際性規則的州際協議對成員州及其公民具有約束力，各州一旦參與了州際協議，不能隨意單方修改或者撤銷。〔45〕有鑒於此，大灣區可從兩方面同時著手：一方面，大灣區各方在行政法律規範差異較大且合作分歧較大的領域，可在中央的授權下參照美國、歐盟的立法模式制定示範法供合作各方採用相同或類似的實體法，逐漸縮小各行政法律規範的差異；另一方面，大灣區合作各方在行政法律規範差異較小且無較大分歧的領域，可在全國人大的授權下適時制定統一的、共同適用於大灣區的《區際合作法》。一言以蔽之，大灣區在制定區際性規則的過程中應堅持全面管治權與高度自治權相統一，不斷總結區際性規則在大灣區實施實效以最終推動該規則成為中國法的淵源之一。 　　五、結語 　　大灣區建設是新時代助推港澳積極融入國家發展大局的重大戰略部署，也是中國建設世界級城市群和推動人類命運共同體建設的重要空間載體。大灣區建設的實效是檢驗國家治理體系和治理能力現代化水平高低的重要指標。隨著大灣區建設的不斷深入，大灣區建設中出現的區際行政法律衝突將在一定程度上削弱合作的深度與廣度。鑒於此，大灣區合作各方有必要儘快在吸收紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區等一流灣區協調區域發展經驗的同時，建構全面而系統的憲治之道，化區際行政法律衝突之弊為增進港澳與內地全面互利合作之利，以平等、互利、共贏之心共建國際一流大灣區、共享祖國繁榮富強的偉大榮光，更可為日後和平統一後的台灣地區與內地的區際行政法律衝突提供調適之道。 　　＊本文係國家社科基金重大項目“港澳基本法實施的相關機制研究”（項目編號：14ZDC031）的階段性研究成果。

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