鄺健銘：管治之難—兼論香港的困局

http://www.CRNTT.com   2012-12-24 10:04:03

中評社北京12月24日訊／新加坡學者鄺健銘今天在聯合早報撰文“管治之難—兼論香港的困局”表示，放眼世界，與社會共議、“從下而上”制定政策，已逐漸成為各地政府的管治方針，香港現今管治困局的症結在於沒有改變“自上而下”的管治風格，結果社會意見被排拒於外、隔閡加深、蘊釀成一波又一波“阿凡達”式的官民矛盾，導致政府權威受損、施政更難。詳論如下： 　　不少人認為，社會問政是阻礙政府施政的搗亂行為，這種看法其實忽視了管治的複雜性。哲學家尼采曾說：“世上沒有事實，只有詮釋”。簡單如半杯水，就已能引發多種解讀：樂觀的人會慶幸還有半杯水，悲觀的人會哀嘆只剩半杯水，意不在喝水的人會認為杯不只有水、還有空氣、是全滿而非半滿。各種解讀往往不是非黑即白、像算式答案有明顯對錯之分，進一步增加對事物理解的難度。管治之難正在於此：公共政策所針對的問題該如何厘定、何謂合適對策與制定過程、應該如何執行政策這類問題，很多時候會因為社會間的不同解讀相互碰撞而變得複雜。 　　政府無法回避社會中的不同看法。最明顯的原因，是公共政策牽涉者太多。例如重建，所牽涉的人包括區內草根、長者、商戶、地產商，其他人士如學者、非政府組織亦會因某些立場參與其中。這些人的價值觀與世界觀，會因為各自家庭背境、教育程度、生活經驗等方面存有差異而有所不同，對“理想家園”的理解不可能一致，“賺到盡”大概不是他們之間的共同想法，對如何重建自不免會有很大分歧。另一個原因，是全球化、教育普及、互聯網興起等趨勢，令社會無可避免地更多元化，民眾不單有更多新觀點，而且亦勇於表達想法。政府為方便施政，需要爭取民眾支持，很難繞過、忽視他們的聲音。 　　大概會有人說，群眾的想法大都只是情緒化觀點，不夠“理性”，政府不應亦不需糾纏於群眾看法。單憑官員的質素與理性，足夠達致善治目標。問題是，什麼是“理性”、“善治”，兩者又是否有因果關係？ 　　“成本效益”（Cost Benefit Analysis）是官員常用的“理性”指標。成本愈低、效益愈大，被視為理性政策的特征。效益常以經濟利潤來量化，所以很多政策與“刺激經濟”相關。但是早有學者指出，“理性”源自“主觀意願”多於“客觀事實”。也就是說，不同的價值觀與世界觀，是決定如何計算成本效益的關鍵。因此“成本”、“效益”、“最佳經濟發展路徑”對不同經濟學家而言有著不同意義。 　　如果在重建過程中，假設錢與物質享受是所有人生活唯一的快樂泉源，同時成本效益只用市場商品價格計算，那麼難以標價買賣、經年累積、能為生活帶來歡樂與意義、一去不再的社區人情味與地方特色，都不會被視為成本、予以應有的重視與保留。但如果“善治”意味民眾能夠有尊嚴地安居樂業，實踐這種“理性”多少是事與願違，因為民眾對“美好生活”的理解，不可能全僅限於錢和物質享受。 　　電影《阿凡達》中，同一棵巨樹，對來自地球的采礦公司主管來說毫無經濟價值，因此任意破壞；但在潘多拉星土著眼中卻近乎生命的全部，因此負隅頑抗。這種理解反差，頗能生動地突顯“理性”與“善治”的潛在矛盾。事實上，何謂“理性”並不容易說得准。例如，香港倡議重視保育社會“集體回憶”的人，總會被批評為太情緒化、阻礙經濟發展。但在新加坡，政府卻會主動發起“新加坡記憶工程”（Singapore Memory Project），編纂屬於各階層、各社區的歷史。這都意味“理性”在某些情況下可能變成一廂情願、管治矛盾的根源。若然“善治”最終的目標是要政通人和，政府便需要廣開言路、認真對待民眾的不同看法、不迷信速度與效率、透過重視平衡的政策與開放的執行過程，來嬴取公眾信任、減少矛盾以實現目標。 沒改變自上而下管治風格 　　香港現今管治困局的症結是，縱使社會具備自理能力、參與政策制定的意願強烈，特區政府沒有為此而改變“自上而下”的管治風格，結果社會意見被排拒於外、隔閡加深、蘊釀成一波又一波“阿凡達”式的官民矛盾，導致政府權威受損、施政更難。 　　香港政府重建灣仔利東街的案例，很能反映這種矛盾。利東街是個有很多家庭小店的老社區，以區內印制喜帖的生意聞名，顧客甚至包括中東皇室成員。當2003年政府市區重建局（市建局）把利東街劃為H15區、宣佈重建時，街坊都因事前缺乏咨詢而感到錯愕，於是很快便成立“H15關注組”。 　　市建局的賠償方案固然令街坊不滿，但更重要的，是對老社區已有很強歸屬感的居民不忿被迫離開。有香港大學調查發現，願意接受市建局收購方案的業主，只是迫於“沒有選擇”與“擔心越遲接受收購會被扣錢”。 　　在利東街，逾半街坊年齡超過50歲、居住至少30年，鄰舍相識、守望相助。區內士多（鄰裡商店）就像社區中心，街坊缺錢時可以賒帳，家長上班時會幫忙看顧小孩。這樣一種社區生活，令街坊開始質疑市建局“老社區與市區更新不能並存”、“拆舊建新”的重建思維。他們要求市建局恪守“以人為本”的重建目標，尊重老社區生意、生活模式對居民的意義與價值，讓街坊能夠選擇原區安置。 　　有作家、藝術家、攝影師、影片製作人為居民發聲，引起社會關注。更有專業人士如建築師、規劃師因同情街坊而協助設計新舊社區兼容的“啞鈴方案”。這是香港史上首個由下而上、居民參與的城市規劃方案，且更獲頒香港規劃師學會獎項。可是，最終“啞鈴方案”被拒，街坊仍然無法主導利東街命運。這場運動不但顯示社會日漸成熟的問政趨向，更觸發往後質疑政府發展觀的社會運動浪潮。 　　特區政府沒有因為社會問政訴求愈趨強烈，而增加官民之間的溝通，是其城市發展思維屢受社會質疑、施政屢受阻力的重要原因。根據特區政府中央政策組前首席顧問劉兆佳新著《回歸十五年以來香港特區管治及新政權建設》，政府回歸後的決策模式反而更趨“自上而下”、“對咨詢組織沒有足夠的重視”、“即使是行政會議或相關咨詢組織的重要人士，亦只有在政策近乎已經確定時才被咨詢或知會”(頁111、189)發展不成熟的政黨，無法協助政府整合與轉化多樣的社會訴求為具體政策、99年後民選地區行政組織如市政局被政府官僚部門取代，令公眾更難參與制定影響民生的政策，官民因而更對立。 　　放眼世界，與社會共議、“從下而上”制定政策，已逐漸成為各地政府的管治方針。早於1990年代，巴西阿雷格里港（Porto Alegre）政府為讓缺乏公共財政知識的市民，也能參與規劃財政預算，於是提供課程配合。今年3月，芬蘭新公民提案法（Citizens’ Initiative Act）正式生效，國民可在網上動議不同訴求，倘有足夠聯署便可呈交國會表決、成為國家法例。這理應是香港走出管治困局的方向。可是，當特區行政長官於11月底表示：“若有人‘阻礙’政府迅速推出政策，應該‘shout at them！’（呼喝之）”，便可預見香港仍會在官民對立的困局里徘徊。 　　作者是新加坡國立大學東亞研究所研究助理