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| 農業轉移人口市民化：制度困局與策略選擇 | |
http://www.CRNTT.com 2013-08-20 09:09:49 |
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推動農業轉移人口市民化的制度困局 文章分析，當前，中國農業轉移人口主要可以分為兩大類：一類是戶籍仍然在農村，但已經從農村遷移到城鎮工作生活或在農村與城鎮之間流動的農業人口;另外一類則是戶籍已在城鎮，且已在城鎮工作生活的一小部分城鎮居民。前者是因為農村與城鎮發展不平衡，農村人口為尋求更好的生活條件和發展機會而積極主動到城鎮謀取職業，把事業和生活安置在城鎮而成為“城里人”。這類農業轉移人口群體占據了較大比重，他們是中國市民化過程的主體，所遭遇到的制度困局也最大。後者則是在城市向外擴張的過程中，因為承包地、宅基地被征用，原本是農村戶籍的這些人口被動地從農村居民轉變為城鎮居民。這類農業轉移人口群體比重相對較小。中國在各種政策和制度上也為這部分群體的市民化過程提供了各種優惠和保障。 農業轉移人口市民化是城市發展、社會進步的必然，任何力量都無法阻礙這種歷史發展的趨勢。當前，中國仍然存在著諸多阻礙農業轉移人口市民化的因素。總體來說可以分為制度性因素和非制度性因素兩種。制度性因素是指農業轉移人口市民化過程中帶有某種意圖的人為主觀因素，主要包括制度、政策、意識形態等。非制度性因素則是指農業轉移人口市民化過程中的各種客觀因素，主要包括農村勞動力自身知識技能、自然環境、生產力發展水平等。對於中國現階段而言，制度性因素已成為制約中國農業轉移人口市民化最主要、最直接的原因，構成了農業轉移人口市民化的制度困局，主要表現在以下幾個方面： 戶籍制度制人為構造了城鄉壁壘，形成了城鄉二元結構，是阻礙農村轉移人口市民化的最主要因素。在計劃經濟時期，在國家政策上，為了加快工業化建設，國家一方面運用行政手段，如通過強制性糧食統購統銷和工農產品剪刀差，將農業剩餘轉化為工業積累;另一方面限制農村人口向城市遷移，以維持資本密集型城市大工業的發展。在制度上，自20世紀50年代以來，先後頒布了《城市戶口管理暫行條例》、《關於建立經常戶口登記制度的指示》、《中華人民共和國戶口登記條例》等法律法規，以法律的形式嚴格限制農村人口向城市流動。這一制度最終將農民禁錮在自己的土地上，控制農村人口過快流入城鎮，保證了農業生產的穩定，也為工業發展積累了物質基礎。改革開放後，雖然中國進行了一系列戶籍制度改革，但是原有制度的基本內容仍然得以維持。即使是現在，在農村與城鎮交界處每年都會爆發大規模的“候鳥式”農業人口雙向流動。 不可否認，戶籍制度在中國歷史上對戶口管理、社會秩序維護等方面發揮過重要作用。但是隨著中國經濟的發展，尤其是社會主義市場經濟體制的建立，城鄉流動行為加劇，農業人口轉移到城市蔚然成風，現行戶籍制度中的一些弊端日益凸顯。中國當前戶籍制度最大的弊端，就是通過戶籍把城鄉兩地人為地劃分成兩個相互隔離的世界，把人口分成了城市人口和農村人口，嚴重阻礙了城鄉人口的流動，為農業轉移人口設置了一道無法逾越的屏障。改革開放以後，迫於經濟發展的需要，開始放鬆對人口流動的管制。尤其隨著中國沿海等城市工業的迅猛發展，大量勞動力缺口增大，需要每年大批農民工進城務工，以滿足城鎮工業發展對勞動力的需求。這就為農業人口轉移到城鎮提供了動力。城鄉人口流動在一定程度上能衝擊了戶籍制度的存在，也為戶籍制度改革提供了活力。戶籍制度改革已經成為不可阻擋的潮流。不改變當前的戶籍制度，不消除對農村戶籍的歧視，就無法完成農業轉移人口市民化的任務，也就無法真正實現高水平、高質量的城鎮化。 戶籍制度相關的配套制度，區別對待農業轉移人口和城市居民，在城鎮中構成了新二元結構。戶籍制度並不僅僅是憑借“一紙戶口”把全國人口劃分為城鎮戶口與農村戶口這麼簡單的問題，而是在這張紙的背後隱含著大量的相關配套制度及其利益分配機制。正是這些不均衡的利益分配機制，有差別地對待農業轉移人口，造成了農業轉移人口利益無法得到合理保護。改革開放以後，雖然中國開始放鬆了對城鄉之間人口流動的管制，農業人口開始大規模地向城鎮轉移，但是計劃經濟時代所形成的城鄉有別的戶籍管理制度，以及相關的勞動用工制度和社會福利制度等，在很大程度上仍然被沿襲下來。這樣，雖然農業轉移人口與城市居民同居一個城市、幹著同樣的工作，但是由於各種制度造成他們處於不同的社會地位、享受著完全不同的社會福利待遇，並且這種差別還有越來越大的趨勢。城市居民總體收入與農業轉移人口總體收入形成了鮮明的對比。於是，在城鎮內部出現了所謂的新二元結構：農業轉移人口與城鎮居民的社會分層與對立。在這個意義上，中國農村貧困人口並沒有消失，而是轉移到城鎮中去了，新的貧困人口的很大一部分來自農業轉移人口。這種城鎮新二元結構與原來的城鄉二元結構的最大差別就是轉變了貧困人口的地域空間，其他各方面基本保留不變。由此造成中國當前社會廣為關注的農民工子女上學問題、農業轉移人口的就業、社會保障與城市資源共享問題等，這些都是這種新二元結構的具體體現。直到現在，儘管一些地方進行了某些農業轉移人口社會保障制度等方面的改革，但這些改革因為隱藏在其背後的社會福利等諸多因素而需要支付沉重的社會成本，導致了這種改革進展緩慢，農業轉移人口市民化進程也就舉步維艱。 |
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