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中評智庫：大灣區區際行政法律衝突如何消解

http://www.CRNTT.com   2019-09-20 00:19:03

二、國際一流灣區行政法律衝突的協調及其憲治啟示 　　學界公認的國際一流灣區主要有三個：美國的紐約灣區、舊金山灣區以及日本的東京灣區，這些一流灣區均具有開放的經濟結構、強大的資源配置能力、發達的國際交往網絡和豐富的集聚外溢功能等特徵，〔19〕而這些特徵能夠持續彰顯又依賴於美日在協調行政法律衝突的高超技藝，以下縷述之。 　　（一）美國紐約灣區和舊金山灣區的行政法律協調經驗 　　因美國的紐約灣區和舊金山灣區均實行普通法系，同受一部憲法的規制，有共同的中央國家機關體系，故這裡將兩個灣區合併闡述。綜觀兩大灣區的發展現狀，兩者在行政區域組成上頗有差異，紐約灣區由紐約州、新澤西州、康涅狄格州三個州共31個縣組成，〔20〕橫跨三個法域；而舊金山灣區是美國加利福尼亞州北部的一個大都會區，包括舊金山、奧克蘭聖荷西等9個縣和101個城鎮，〔21〕沒有橫跨州際界限，亦即沒有橫跨法域，但仍存在城市與城市間的行政法律衝突問題。總體而言，儘管美國各州擁有貿易等領域的立法權，各州商業法律間常出現衝突，但兩大灣區蓬勃發展至今，取得不俗成就的背後依賴的是美國解決區際行政法律衝突的嫺熟能力，主要體現在三個方面：第一，善於運用聯邦法院系統。美國的州際訴訟主要由統一的聯邦法院系統處理，這也是憲法靜態規制州際法律衝突的表現。〔22〕在州際訴訟中，聯邦最高法院等法院通過馬伯里訴麥迪遜案、麥卡洛訴馬里蘭州案等判例不斷強化美國憲法的權威性，即通過合憲性審查機制協調區際行政法律衝突，從而避免州與州之間就貿易、人員流動等問題產生行政分割。據此，有美國學者一針見血地指出，二戰後聯邦最高法院運用司法審查權干預州權的程度達至頂峰〔23〕。第二，善於運用立法手段加強聯邦對全國性經濟事務的行政管理權。美國憲法將貿易權、徵稅權、支出權等維護國家經濟社會一體化的權力劃歸聯邦擁有。從20世紀開始，國會通過《食品及藥物法》、《童工法》、《緊急銀行法令》、《社會保障法》等系列法案確立了聯邦政府在宏觀經濟、市場監管和社會保障領域的主導地位。第三，善於運用示範法。美國統一州法全國委員會、美國法學會等機構制定不具有法律效力的示範法供各州立法機關採用，從而形成相同或類似的實體法，逐步推動美國法律的一體化建設。〔24〕 　　（二）日本東京灣區的行政法律協調經驗 　　日本是單一制、單一法域國家。一方面，《日本國憲法》、《地方自治法》為地方自治提供保障，地方政府的自主性得到尊重；另一方面，中央立法權高於地方立法權，地方要在涉及國家利益的領域服從中央的領導。因此，名義上日本實行地方自治制度，實際上中央政府可在立法、行政、司法等領域干預地方政府，諸如城市規劃、企業發展等。迄今為止，在日本政府的統一規劃下，日本已經形成東京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈三大國際著名都市圈，其中以東京都市圈最具代表性。東京都市圈又被學界稱為東京灣區。東京灣區主要由東京都、琦玉縣、千葉縣、神奈川縣“一都三縣”組成，包括23個區、245個市町村。〔25〕東京灣區儘管具有不同的行政區劃，不同的行政區域也有地方利益保護的需要，但能夠成為國際一流灣區主要依賴於日本政府嫺熟的城市規劃技藝：第一，通過立法手段加強城市圈發展規劃的有效實施。為推進戰後復興事業，促進工業化發展，日本致力於完善城市規劃的法律體系，用法律規範引導城市規劃的科學制定。1956年，日本出台《首都圈整備法》，規定東京及周邊地區是“首都圈”。隨後又相繼頒佈《首都圈市街地開發區域整備法》、《首都圈建成區限制工業等的相關法律》等多部法律。〔26〕在系列法律的指引下，日本自1958年編制《第一次大東京都市圈建設規劃》以來，已經編制了五個建設規劃，每個均有效地適應了特定時期城市發展狀況，培育了資源短缺國家及其城市可持續發展的機制和能力。第二，加強中央的權力，尤其是加強行政權力，促進跨行政區劃的協作。面對分屬不同行政區劃的城市競爭，日本不斷加強中央主導與行政主導的程度，通過統一制定城市發展規劃，設立城市群協調機構，打破行政堡壘和政府本位主義。第三，加強基礎設施建設。基礎設施建設是一流灣區形成的必要條件，亦是灣區內公共產品得到優化配置的“加速器”。東京灣區依靠政府行政手段發展基礎教育、基礎產業和交通設施等，並在政策、資金扶持等方面獲得傾斜，進而縮小灣區內各行政區劃的差距，實現區域共同發展。〔27〕

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