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鄭永年：中國如何才能真正縮減政府規模？

http://www.CRNTT.com   2013-02-19 10:03:54

改革開放之後，隨著行政體制改革推進，行政層級本來也可以縮短。但事實上，不僅沒有縮短，反而有了延長。現在的體制是中央、省（直轄市）、計劃單列市、地區、縣和鄉。如果不算計劃單列市，仍然有五級。80年代初開始的以“生產承包責任制”為核心的農村改革導致了人民公社體制的解體，也導致了這個體制的基礎，即生產大（小）隊的解體。農村現在實行村民自治，已經不在正式行政體制之內。 　　改革開放以來，行政體制改革一直聚焦於橫向的機構縮減、整合和調整。但是從縱向看，行政機構實際上一直處於擴張之中。行政體制改革的一大錯誤在於把原來省和縣之間的行署改革成為了一級實體政府，即成為現在的地級市。設置計劃單列市並賦予副省級也是一個考慮不周的決策。這些決策有當時的背景，主要是要滿足向地方分權和推進經濟發展的需要。 　　行政層級的無限擴張已經造成了無窮的問題。中國的行政體制實在太臃腫，機構實在太多。這造成巨大的行政開支，因此也是巨大的社會負擔。有人說，較之西方發達國家，中國政府的規模不算很大。如果從人口的比例來說，的確如此。但西方政府的規模主要是因為存在著龐大的公共部門，例如社會保障、醫療衛生、教育和公共住房等等。中國因為社會體制建設不健全，公共部門仍然很小，這些領域的政府雇員規模並不大。也就是說，隨著社會制度建設的進展，公共部門的擴張，中國的政府規模必然趨向於擴大。如果不能通過縮短行政層級等舉措減少政府規模，政府會大得不可想象。 　　再者，形成層級太多大大影響了行政效率。行政就是政策執行，“執行”就是經濟學意義上的“交易”。那麼多行政層級，政策從中央到地方，要經過多少次“交易”。行政成本因此非常之大。更為嚴重的是，這些“交易員”（也就是各級政府）都是自私的，都要根據自己的利益來修正政策，這導致了政策的變形。當然，種種形式的“交易”機會也為這些“交易員”（政府官員）製造出大量的腐敗的機會。中國財政資源集中於中央，從中央一級一級地向下分配。每分配一次，也就是每交易一次，就增加一次腐敗的機會。 　　再次，行政層級過長已經導致了中間層次過多。政策變形不僅造成了中央政府權威的流失，而且這些中間層次更是改革的阻力。現在的情形是，中央政府要求改革，一線基層政府也要求改革，而中間層則趨向於保守。它們既沒有中央政府的全局觀，也沒有一線政府面對的社會壓力。如何克服這麼多中間層的阻力而推進改革是中國面臨的一個重大挑戰。 縮短行政層級勢在必行 　　很顯然，縮短行政層級勢在必行，也必須通過新一波的行政體制改革去達到這個目標。如何做？從很多地方的經驗看，最底層的鄉（鎮）成為縣（市）政府的派出機構並不難。浙江等省很多年裡已經通過“撤鄉並鎮”等方式，大大減少了這一級政府的數量。在這一步完成之後，鄉或者鎮可以轉型成為縣（市）的派出機構。城市的區、街道等改革也同樣呈現出這種改革趨勢。從廣東省的一些地方例如深圳、順德、南海等地的情況看，已經取得了不小的進展，並且仍然有加快推進改革的空間。 　　更為重要的是，前些年施行的“省管縣”也已經累積了很多很好的經驗。這一體制就是為了彌補80年代行政體制改革的錯誤，即把行署變成了一級實體政府，處於省政府和縣政府之間，阻斷了省和縣的關係。儘管到現在為止“省管縣”的體制局限於經濟資源分配領域，即省政府直接把經濟資源分配給縣，而無需經過地級市，但從實踐效果來看，實行這一體制的地方的發展狀況已經要遠遠好於沒有實行這一體制的地方。

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