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社保新政：轉變增長方式必由之路

http://www.CRNTT.com   2009-12-23 09:26:04

二是處理好社保制度自身積累與宏觀經濟環境的關係。 　　中國社保基金增長較快，尤其近5年來，年均結餘2000億元左右；1993年社保基金累計僅為335億元，到2008年底則高達1.37萬億元。社保基金結餘並不是越多越好，尤其對養老保險來說，在投資體制不盡合理和收益率低下的情況下，滾存餘額過大就意味著受到的侵蝕越大，這是因為，在現收現付下（中國養老保險雖為統賬結合模式，屬於部分積累制，但由於目前絕大部分為空賬，可近擬看做現收現付制），積累的本質是未來的債務。為此，有些國家規定的“基金比”（即當年支出額與滾存結餘之比）還不到30%，而中國目前“基金比”已達150%。滾存餘額過大意味著未來政府的責任就更大，換言之，過高的社保基金積累也不是免費的午餐。 　　重要的是，如果社保制度自身積累過高，就有可能與外部宏觀經濟環境的要求形成衝突。改革開放30年來，中國國際收支經常項目、資本和金融項目至今連續18年呈現“雙順差”，截止到2009年9月底，外匯儲備已達2.27萬億美元；中國儲蓄率是世界之最，從1998年的37.5%上升至2007年的49.9%，2008年已高達51.3%。 　　為此，筆者提出3個政策思考：某些險種的費率可以適當下調，某些險種的待遇水平可適當上調；要盡快建立待遇水平指數化掛鈎的機制；要加快改革投資體制，將貶值風險降到最低程度。 　　　　　　　　　　　　　　　 三是處理好第一支柱和第二支柱的關係。 　　十幾年前中國政府便確立了多層次社保體系的基本理念，但目前五支柱的“瘸腿”現象十分嚴峻：第一支柱負擔過重，其他支柱發展嚴重滯後。在醫療保險制度中，第二支柱明顯缺位，尤其對大病和特種病的費用補充微乎其微；零支柱即城鄉醫療救助制度顯得投入不足，覆蓋面狹小。養老保險制度五個支柱之間“瘸腿”狀況更為嚴重：屬於基本保險的第一支柱壓力過大，廣大退休人口的收入來源主要靠這個支柱；屬於第四支柱的個人儲蓄不得不畸形發展，儲蓄率必然過高，這反過來又是第一支柱完善造成的；屬於商業養老保險的第三支柱發展相對較好；來自一般稅收的養老補貼性質的零支柱還沒有建立起來，是一個空白；企業年金作為第二支柱發展十分緩慢，人為制約因素很多。此次金融危機顯示，應盡快理順多層次和多支柱之間的關係，大力發展第二支柱，盡快建立零支柱。為此，筆者提出3個政策思考：第二支柱即企業年金制度要盡快解決“稅優瓶頸”；第二支柱即企業補充醫療保險制度要加快建設步伐；第三支柱即商業養老和醫療保險產品仍需加速發展。 　　　　　　　　　　　　　　　　 四是處理好繳費型制度和非繳費型制度的關係。 　　大概念下福利制度可分為社會保險和社會保障2個制度。“社會保險”屬於繳費型制度，是一國福利制度的骨幹部分，追求的目標應是制度收支的自我平衡機制和制度的財務可持續性。西方國家在21世紀90年代之所以先後掀起的風起雲湧的改革浪潮，其根本原因就是其社會保險制度的支付能力出現了問題。相比之下，“社會保障”是非繳費型制度，其功能定位應該主要是體現國家的責任，強調二次分配對一次分配的校正，讓受益人口能夠分享到經濟高速增長的好處，注重對社會弱勢群體的救助，使其真正成為一個社會安全網和抵禦社會風險的最後一道防線。 　　在處理好這2個制度的關係方面，此次金融危機對中國的啟發起碼有2個：一是加大非繳費型制度投入有利於拉動內需，但目前中國非繳費型的養老金制度還處於空白狀態，社會救助的投入比重較小，城鎮居民依賴的主要還是繳費型制度。二是加大非繳費型制度投入涉及到長期內“福利模式”（WR）的選擇取向問題，在目前世界各國中，凡是非繳費型支出比重較大的福利模式，其勞動力市場彈性都比較好，內需驅動具有可持續性，反之則相反。為此，筆者提出3個政策思考：厘清繳費型和非繳費型兩個制度的邊界；加大城鄉醫療救助制度和城鄉低保制度的力度；盡快建立養老保險“零支柱”即非繳費型養老金制度。

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