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土地制度改革的路徑選擇

http://www.CRNTT.com   2013-06-28 08:48:35

文章分析，土地高效配置，可包含兩層含義：第一是土地配置過程的高效，即很迅速地供應土地；第二是土地配置結果的高效，即得到土地的是最能集約節約使用土地的人。但前者並非後者的充分條件，供地高效不代表會帶來利用的高效。不過，地方政府普遍看重的是前者，並假設後者也自然實現。現實中，政府徵地確實保證了各種重大工程拿地的速度，但土地利用效率的問題卻由此引發。 　　城鎮土地利用效率低下的情況，是因政府徵地並壟斷供地造成的。除貨幣過剩引起房價持續上漲進而導致開發商囤地的少量情形外，土地低效使用的情形主要有兩種：一是大量工業用地低效浪費，國土部的數據顯示，中國城市內工業用地面積占比一般在25%以上，有些甚至超過35%，遠高於國外15%的水平，全國工業項目用地容積率僅為0.3至0.6，而發達國家和地區一般在1.0以上；二是公共基礎設施用地浪費，各種形象工程用地巨大，寬馬路、大廣場比比皆是。 　　工業用地的低效，恰恰就是地方政府壟斷土地供應造成的惡果。地方政府以低地價招商引資時往往會稱，是要發展產業、解決就業、創造GDP和財政收入而不得已為之。在政績鼓勵下，各地開始比誰的地價低。即使在實施工業用地最低價後，地方政府仍通過各類隱性補貼方式壓低地價，惡性競爭以搶奪投資者。但任何低於成本和市場價格的資源供應，必然帶來不合理的需求放大和利用效率低下。究其原因，就在於政府不在意土地帶來的直接回報，而把土地作為吸引投資的工具。最終得意的是真真假假的企業投資者，因為若能低價獲得大面積土地，未來則會有各種方式賺取差價，故也要以投資為誘餌，要地方政府供應更多土地。每年新增建設用地里大約有40%的土地用於工業，就是這種政府與企業相互誘惑、各取所需的表現，其用地效率可想而知。 　　至於各種作為政績工程的公共基礎設施的建設，只須地方政府主要官員決定，政府投資，政府徵地。形象上要做好，自然用地規模不能小，是否實用則另當別論。 　　可見，土地資源的浪費，更多是地方政府追求政績所致，不管是招商引資的政績，還是各類形象工程的政績。而地方政府恰恰又掌握徵地和供地的權力。國土資源部並非不知道這類情況，對此也出台過很多政策，如工業用地要通過招拍掛方式供應，要實現工業用地最低價，要嚴格遵守工業項目建設用地控制指標，對寬馬路大廣場也要嚴禁。可是這種通過外在約束來限制地方政府的方式，收效甚微。 　　文章稱，改革思路並不複雜，讓用地者自覺產生用好土地的動力，就是最佳的改革辦法。說到底，就是讓工業用地按市場價格供應，而不是以政府壓低的價格供應。這樣，用地者的土地成本大增，就會綜合考慮投資預算與未來企業利潤問題，自然會減少用地規模，甚至會通過優化流程、綜合利用來提高用地效率。這時，成本就內化為其高效利用土地的內在動力。但如果不改變地方政府可低價拿地、壟斷供地，且需要去和其他地方比拼業績等情況，市場價格是無法形成的。要打破這種格局，只有改變當前的徵地方式。如果由規劃圈內的農民、集體組織或原城市土地使用者來供應土地，則他們只能追求土地收益，而不考慮土地招商帶來的好處。這樣才能在市場上形成由多元化的供應主體組成的工業用地市場，才能體現出市場價格，倒逼用地者的效率。

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